一、PPP是什么?

　　PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫(xiě),是指政府與私人組織之間,為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,或是為了提供某種公共物品和服務(wù),以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ),彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系,并通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù),以確保合作的順利完成,最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。

　　根據(jù)財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》,我國(guó)PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式包括委托運(yùn)營(yíng)(O&M)、管理合同(MC)、建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交(BOT)、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)(BOO)、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交(TOT)和改建-運(yùn)營(yíng)-移交(ROT)等。

　　二、我國(guó)PPP模式的發(fā)展歷程

　　實(shí)際上,在PPP誕生之前,我國(guó)多采用BT(建設(shè)-移交),形式上是由BOT模式演變而來(lái),但由于社會(huì)資本不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)且不參與經(jīng)營(yíng),所以與PPP模式存在本質(zhì)的不同。我國(guó)采用PPP模式最早的是1996年通車的泉州刺桐大橋項(xiàng)目,該項(xiàng)目由名流公司與政府授權(quán)投資的泉州市路橋開(kāi)發(fā)總公司按6:4的出資比例成立“泉州刺桐大橋投資開(kāi)發(fā)有限公司”,按照BOT(建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-移交,PPP的一種形式)模式建設(shè)運(yùn)營(yíng),該模式還被復(fù)制到此后的高速公路建設(shè)中。

　　但是,由于當(dāng)時(shí)由于未形成規(guī)范的契約文本而在實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)了種種問(wèn)題,真正具有現(xiàn)代意義的PPP模式是在2003年至2013年發(fā)展起來(lái)的,主要集中在城市供水、污水處理及天然氣供應(yīng)等領(lǐng)域,地方政府以建設(shè)部令第126號(hào)(《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》)為模板出臺(tái)了大量地方性法規(guī)、政府規(guī)章等,但當(dāng)時(shí)的PPP項(xiàng)目仍缺乏頂層設(shè)計(jì),一切以地方政府短期目的優(yōu)先也造成了一些亂象。

　　2013年后PPP模式的制度化建設(shè)才被提上議事日程,中共十八屆三中全會(huì)決定允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng);2014年5月,財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作(PPP)工作領(lǐng)導(dǎo)小組正式設(shè)立;2015年1月,《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法(征求意見(jiàn)稿)》公開(kāi)征求意見(jiàn),發(fā)改委同期下發(fā)了關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)和通用合同指南,由此PPP項(xiàng)目逐步成為目前廣泛熱議的話題。

　　三、近期推進(jìn)PPP模式的目的

　　2013年后PPP模式上升為中央層面的政策工具后其推廣力度有了明顯的加快,而這一年正是中央新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子就職,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型加速的關(guān)鍵時(shí)期,筆者認(rèn)為近期中央推動(dòng)PPP模式主要有兩層目的:

　　1.緩解政府增量債務(wù)和部分存量債務(wù)壓力。據(jù)媒體推測(cè),2014年全國(guó)債務(wù)規(guī)模約為25.4萬(wàn)億元,而參考融資總量、城投債發(fā)行企業(yè)債務(wù)增速和地方政府債券發(fā)行情況,地方政府債務(wù)約為15萬(wàn)億左右。但是,2014年全國(guó)財(cái)政收入僅為14萬(wàn)億,且由于此前地方債多數(shù)以銀行理財(cái)?shù)男问酱嬖?還款周期通常不超過(guò)一年,因此地方政府債務(wù)的兌付問(wèn)題成為2014年政府工作的重中之重,地方債置換固然可以減輕壓力,但債務(wù)到期后仍是需要兌付的,而如果引入社會(huì)資本的則有助于政府的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)?PPP模式由此大力推進(jìn)。