文 《法人》特約撰稿 張巧巧

　　我國能源需求增長面臨環境、消費、運輸等多方面的約束。近期，國務院加快化解鋼鐵、水泥等耗煤行業的過剩產能，治理大氣污染，削減燃煤量，直接制約煤炭需求增長;而國內煤炭產能繼續集中釋放、煤炭供應量快速增加，加上煤炭進口維持高位，競爭日益加劇。2014年4月24日，十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過了《環保法修訂案》，新法將于明年1月1日施行。這部中國環境領域的“基本法”，完成了25年來的首次修訂。新的環保法出臺，將以嚴厲的處罰倒逼能源企業盡快改變產品結構和發展方式。

　　對于其他能源企業，煤炭產業市場化程度高，集中度低，面臨政策風險、市場風險、投資風險大，對法律風險控制需求高。近十年來，隨著市場化延伸對企業內在法律需求的不斷提升，中煤集團法律工作已成為公司管理中的重要一環，是企業戰略支撐及核心競爭力構成的重要方面。公司完成法律風險防范組織體系建立，將法律風險評估工作作為常態化管理，定期開展年度法律風險辨識、評估工作，及時更新法律風險事件庫，對于評估出的年度重大法律風險事項，確定重大風險承受度、制定具體的風險管理策略和風險解決方案，保障已建立的常態化風險評估機制運行有效。

　　對照國家能源“十二五規劃”和相關產業政策，能源企業未來將普遍面臨“合規、安全、環保、經營”四項主要風險，本文以筆者所在企業風險管控經驗為例，提出了對能源企業主要風險和相應解決措施進行解析。

　　合規風險防范管控

　　總體來看，合規風險表現形式和影響體現在兩個方面：

　　一是前幾年，國家產業指導政策與實際市場需求脫節，能源行業新建項目審批手續繁多，如煤炭行業的投資項目，各級政府項目審批涉及礦權、土地、安全、環評、生產、工商等，審批滯后導致企業新建投資項目核準、土地使用、環保評估等方面手續不完備，直接影響能源企業戰略轉型的實施。

　　二是一些建設項目未按照國家有關法律法規要求進行環境影響評價并辦理相關手續，未全面落實環保“三同時”制度，導致未批先建或環保設施不能通過專項驗收的問題;政府部門因環保問題對項目單位進行經濟處罰，責令項目停止建設或運行甚至關停，增加投資成本。

　　從風險管理策略來看，企業合規風險屬于企業能主動避免違規事件發生，并采取適當措施糾正已發生的違規事件。合規風險解決措施主要包括以下方面：

　　一是政府應減少審批環節和審批時間，真正將企業放在市場，企業也要嚴格按法律要求和市場規律辦事。企業要跟蹤國家和地方政府相關政策的變化，做好最新政策研究，提出法律意見，及時調整策略，以適應政府宏觀調控和市場變化的需求。

　　二是加強與地方政府和相關主管部門溝通協調，加快完善投資項目的前期手續，盡快取得國家相應的核準、地區總體規劃批復、環境影響評價。完成項目核準所需環評、水資源論證、土地等事項的評審、核準。

　　三是延伸法律參與項目的深度和廣度，建立項目合規法律審查制度。由專業人員對投資項目進行合規風險的審查和后續評估，倡導主動發現和暴露合規風險隱患或問題，針對發現的問題及時改進，減少項目人員因合規意識薄弱造成不必要損失，避免任何類似違規事件的發生和糾正已發生的違規事件。

　　四是推進能源行業礦權等相關證照辦理有關工作，加快用地手續報批和取水許可、節能評估辦理工作。落實地方整合煤礦長期采礦許可證換證工作，推進采礦權轉讓、申辦等工作。

　　五是建立合規風險評估機制。盡快建立健全和完善合規風險識別和評估體系子類別，借鑒國際先進經驗，積極運用現代科技手段，建立健全覆蓋所有業務的重大風險評估、監控和預警系統，重視早期預警，認真執行重大違約情況登記和風險提示制度。

　　六是完善投資項目、重大經濟合同合法性審查工作，積極做好項目盡職調查工作，盡可能將項目風險遏制在合作前。加強對合同不當履行或不全面履行、交易對象資質資信不足、商業/交易模式不可行等合同履行跟蹤管理。

　　安全風險防范管控

　　煤炭生產和建設過程中，瓦斯和水害防治等自然災害壓力極大，煤化工企業危險化學品生產各類儲罐、壓力管道重大危險源較多，能源企業面臨的安全管理跨度和難度巨大。因發生安全事故，傷害員工人身安全和健康，損壞設備設施，造成巨大經濟損失，由此給企業可能帶來不利的社會影響，如處理不善可能引發聲譽危機。

　　安全風險解決措施可以從三方面著手：

　　一是牢牢樹立依法治安的企業理念。部分地方政府和煤礦企業沒有牢固樹立依法治安、依法治企的法制理念。近三十年來，全國人大常委會制定的和安全生產有關的法律有十幾部之多。這些法律可分為三類：第一類是基本法律、綜合性法，如《安全生產法》;第二類是單行法律、特別法，比如《礦山安全法》《職業病防治法》等;第三類是十多部相關法律。這些法律雖然不是專門解決安全生產問題，但是從某些角度某些章條也對安全生產問題做了一些規定。如國務院2011年頒布《安全生產“十二五”規劃》，國家安全生產總局先后印發了煤礦安全生產等10個專項規劃。

　　二是必須做到證照依法齊全，嚴禁無證照或者證照失效非法生產。按照相關的安全法規做到企業證照齊全，礦井必須依法取得采礦許可證、安全生產許可證、煤炭生產許可證、營業執照、礦長資格證和礦長安全資格證。

　　三是必須依法形成有效的約束激勵機制。要依照國家相關安全法律法規的框架認真研究和制定安全發展規劃,建立嚴密、完整、有序的安全管理控制體系,把安全責任嚴格落實到決策、執行、監督各個層面。

　　環保風險防范管控

　　為推動工業轉型升級，促進工業綠色低碳發展，按照《國務院關于印發國家環保“十二五”規劃的通知》要求，新建項目應建立與污染減排、淘汰落后產能銜接的審批機制，進一步加強高耗能和產能過剩行業項目管理。

　　目前，部分企業重生產、重效益、輕節能環保;源頭把關不嚴，在兼并重組、新項目上馬過程中，未將節能環保作為風險評估和盡職調查的重要內容，對建設項目節能環保管控不強，尚未建立內部審查評估機制;環保管理體系不健全、制度不完善，不能適應日益嚴格的節能環保政策要求。若發生較大以上環境污染事件和省級以上政府部門通報事件，可能發生區域建設項目限批的處罰，將制約集團可持續發展的能力，甚至產生嚴重的社會壓力和政治壓力。

　　剛剛出臺的新《環境保護法》，提供了一系列足以改變現狀、有針對性的執法利器。

　　一是新增“按日計罰”的制度，即對持續性的環境違法行為進行按日、連續的罰款。這意味著，非法偷排、超標排放、逃避檢測等行為，違反的時間越久，罰款越多。新法施行“按日計罰”之后，罰款數額上不封頂，將倒逼違法企業迅速糾正污染行為。

　　二是新的《環境保護法》作為一部行政法律，規定了行政拘留的處罰措施，對污染違法者將動用最嚴厲的行政處罰手段。新法規定：對情節嚴重的環境違法行為適用行政拘留;對有弄虛作假行為的環境監測機構以及環境監測設備和防治污染設施維護、運營機構，規定承擔連帶責任。

　　三是新《環境保護法》規定領導干部虛報、謊報、瞞報污染情況，將會“引咎辭職”;面對重大的環境違法事件，地方政府分管領導、環保部門等監管部門主要負責人將“引咎辭職”。

　　四是新《環境保護法》將民間力量有序地納入環境治理的機制中，設立了環保公益訴訟制度規定：“符合規定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。”

　　面對更加嚴厲的環境風險責任，企業應從下述四個方面防控法律風險：

　　一是依照《環境保護法》做好項目建設和生產過程中的基礎性工作。保證建設項目中防治污染的設施，應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。防治污染的設施應當符合經批準的環境影響評價文件的要求，不得擅自拆除或者閑置。保證企業事業單位在執行國家和地方污染物排放標準的同時，還要遵守分解落實到本單位的重點污染物排放總量控制指標。按照國家有關規定繳納排污費。排污費應當全部專項用于環境污染防治，不得截留、擠占或者挪作他用。

　　二是依照《環境保護法》對建設項目環保手續欠缺問題進行重新梳理，按照項目能耗和污染排放程度進行分類，提高資源利用效率為目標，延伸煤炭下游產業，將煤就地轉化，大力發展資源綜合利用的循環經濟產業。

　　三是依照《環境保護法》《突發事件應對法》的相關規定，做好突發環境事件的風險控制、應急準備、應急處置和事后恢復等工作。制定突發環境事件應急預案，報環境保護主管部門和有關部門備案。在發生或者可能發生突發環境事件時，企業事業單位應當立即采取措施處理，及時通報可能受到危害的單位和居民，并向環境保護主管部門和有關部門報告。

　　四是充分利用現有激勵政策，爭取國家在財政、稅收、金融等方面對于節能減排、節能環保產業發展的激勵政策。加強對國家節能環保政策的研究利用，加強與政府部門的溝通，及時調整企業節能環保有關規章制度及標準。

　　經營風險防范管控

　　能源企業還面臨著各種經營風險，主要有產品產業結構單一風險、市場競爭風險、建設項目管理風險和勞動用工風險等。

　　(一)產品產業結構單一風險

　　產品產業結構單一風險和產業鏈延伸面臨諸多挑戰，主要表現在能源企業的產品和產業構成及各產品、產業之間的聯系和比例關系不合理，導致企業主業結構單一，應對市場風險能力不足。

　　為此，企業應根據國家政策導向、行業發展趨勢，合理規劃企業產業和產品結構戰略布局，堅持走上下游一體化的循環經濟之路。煤炭企業要以加強煤炭資源整合為重點,大力推進發展方式轉變, 加強跨行業、跨區域、跨所有制合作,努力向煤電路港一體化發展，增強企業可持續發展能力。

　　(二)市場競爭風險

　　市場競爭風險主要表現如下：在市場供大于求的情況下，市場價格迅速下跌，致使企業的現金流緊張，應收賬款的不利風險加大;持續的惡性競爭，會使企業的利潤率持續下降，以致無法實現既定的利潤目標等。另外，由于政府在項目的審批效率方面的問題，有可能造成項目建設工期和市場波動周期的脫節，對企業的經營造成巨大的被動。

　　為防控市場競爭風險，企業應注意三方面內容：一是以開發主體資格建設國家規劃礦區，建設大型煤電化基地，推進與下游企業的戰略合作，提高煤炭產品在集團內部的轉化比例，擴大內部市場消費規模;二是以市場和客戶需求為導向，持續優化商業模式和產品結構，不斷提高企業和產品的市場競爭力;三是嚴格設計和審核合同條款條件，有效應對市場競爭風險對交易主體、交易內容、交易模式的影響，加強交易合同履行跟蹤、指導和管控，強化應收賬款清收和付款條件的科學設置，加強逾期應收賬款的法律介入，確保合同款項及時回收。

　　(三)建設項目管理風險

　　建設項目管理風險的主要表現是：建設項目進度滯后，不能按期竣工，不能按初步設計的要求及工程總體網絡計劃安排施工，致使工程達不到初步設計的投資效益，增加企業融資成本和建設投資;過于強調項目建設進度，初步設計概算、施工圖紙預算還未確定、合同未簽署，即先開工建設，導致項目建設實際投資超概算，增加了企業項目建設投資。

　　解決此類風險應從兩處著眼，首先要合理設計項目方案，準確編制項目施工概預算，為項目建設和管理提供堅實基礎;健全項目管理體系，完善建設項目管理制度和流程，形成基建、財務、技術和法律等相關部門有效聯動的項目管理機制，全面防范項目建設風險。

　　其次，強化建設項目招投標的法律提前介入，嚴格審查投標主體的資格、能力等條件，審核招投標文件的合法合規性，提前對招投標涉及的合同文本進行預審，前移法律風險防范節點。建立健全建設項目合同管理制度和流程，明晰業主和承包商的工作界面和職責劃分，確保實現建設項目“四大控制”目標。

　　(四)勞動用工管理風險

　　此類風險主要表現：煤礦等傳統能源企業使用大量農民工及勞務派遣工，因用工方式和勞動合同簽署不規范，歷史遺留問題引發的勞動爭議或群體性上訪事件，給企業帶來經濟損失和社會聲譽負面影響。

　　防控勞動用工管理風險，有三方面工作應予加強：

　　(1)加強規范和監控臨時性用工管理，及時修訂和完善企業內部臨時用工的管理制度，及時清理整頓內部不合規的臨時用工，嚴格限制勞務派遣用工比例，從源頭上降低用工風險。加強對勞務外包人員的管理，將外包人員、勞務派遣人員和其他從業人員納入常規管理。

　　(2)嚴格遵循法律規定，規范勞工用工管理。重視勞動合同的管理，及時完善勞動合同文本、依法加強勞動合同的簽訂和續訂的管理;與核心人員簽訂競業競爭限制協議，明確雙方權益和責任，保證競業限制的有效實施;嚴格遵守規章制度的告知和公示程序，建立完善的制度公示辦法。

　　(3)加強勞動用工管理的法律部門參與力度，嚴格對勞動合同管理制度和勞動合同文本進行法律審核，強化勞動合同糾紛的法律管控，有效防范勞動用工法律風險。

　　(作者系中國中煤能源集團公司法律事務部總經理)