一、建設(shè)面積已接近規(guī)劃目標(biāo)上限，規(guī)劃供地總規(guī)模呈遞減趨勢(shì)

1）建設(shè)用地面積在2015年已接近控制目標(biāo)上限9.76億平，17年調(diào)增控制目標(biāo)

從已公開的土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)來(lái)看，深圳15年全市建設(shè)用地面積已經(jīng)達(dá)到97550公頃（9.755億平），距離《深圳市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》要求的2020年規(guī)劃控制目標(biāo)（9.76億平），僅剩下50公頃（50萬(wàn)方）的凈增建設(shè)用地指標(biāo)，且部分地區(qū)建設(shè)用地總量已接近或超過2020年規(guī)劃控制目標(biāo)。按照原有規(guī)劃，2016年至2020年的凈增建設(shè)用地總量十分有限，這種背景下，17年5月，深圳規(guī)土委調(diào)整2020年規(guī)劃控制目標(biāo)，調(diào)整后，規(guī)劃建設(shè)用地控制目標(biāo)增加2800公頃至100400公頃，耕地保有量由4288公頃縮減至2688公頃。

短期來(lái)看，建設(shè)用地控制目標(biāo)調(diào)增，有助于緩解凈增建設(shè)用地嚴(yán)重不足的困境，但在總土地資源硬約束以及耕地嚴(yán)格保護(hù)的背景下，犧牲農(nóng)用地增加建設(shè)用地規(guī)模的做法將越來(lái)越受到嚴(yán)格控制，長(zhǎng)期來(lái)看，深圳建設(shè)用地規(guī)模受限的問題將一直存在。

政府對(duì)耕地和新增建設(shè)用地的用地態(tài)度

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未調(diào)增控制目標(biāo)之前，5個(gè)區(qū)超過原控制目標(biāo)

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深圳耕地保有量目標(biāo)逐步降低

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2）規(guī)劃供地總規(guī)模呈現(xiàn)遞減趨勢(shì)，供地實(shí)施率僅為八成左右

從供應(yīng)建設(shè)用地規(guī)模來(lái)看，深圳市在2006-2020年土地利用總體規(guī)劃中提出“建設(shè)用地減量增長(zhǎng)規(guī)劃目標(biāo)”，通過嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地供應(yīng)、大力推進(jìn)城市更新改造、積極開展建設(shè)用地清退三種途徑實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總規(guī)模增長(zhǎng)速度的下降。

從2010到2016的年度建設(shè)用地供地規(guī)劃來(lái)看，除2014年供地較2013年建設(shè)用地供地總量微增40公頃以外，其他年份供地總量呈逐年下降趨勢(shì)，2010年規(guī)劃供應(yīng)建設(shè)用地2670公頃，2016年規(guī)劃供應(yīng)總量為1350公頃，僅占2010年的50.5%。此外，即使是供地規(guī)劃也難以完全落實(shí)到最后的實(shí)際供應(yīng)，2010-2016年，深圳建設(shè)用地平均供應(yīng)實(shí)際實(shí)施率僅為規(guī)劃八成左右，一是受限于土地資源緊缺，新增建設(shè)用地供應(yīng)難以完全落實(shí)，另一方面，城市更新項(xiàng)目受市場(chǎng)因素主導(dǎo)，拆遷難、開發(fā)周期長(zhǎng)等問題也將影響最后落實(shí)。

土地總體規(guī)劃提出“建設(shè)用地減量增長(zhǎng)”目標(biāo)

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規(guī)劃供地總量“減量增長(zhǎng)”，且實(shí)施率較低

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二、建設(shè)用地供給方式：存量用地供地占七成，嚴(yán)控新增建設(shè)用地供應(yīng)

1）嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地供應(yīng)，新增供地規(guī)模呈下降趨勢(shì)

從供應(yīng)方式來(lái)看，建設(shè)用地供應(yīng)主要有新增建設(shè)用地和存量建設(shè)用地兩種供地模式，其中新增建設(shè)用地主要是主要是通過農(nóng)用地和未利用地轉(zhuǎn)化供地，存量建設(shè)用地主要通過城市更新、土地整備等方式供地。除此之外，通過開展建設(shè)用地清退將不符合規(guī)劃的現(xiàn)狀建設(shè)用地復(fù)綠為非建設(shè)用地，地方各區(qū)可以置換流量建設(shè)用地指標(biāo)。

建設(shè)用地供地的兩種方式

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首先來(lái)看新增建設(shè)用地，近幾年新增建設(shè)用地在總供應(yīng)中的占比呈下降趨勢(shì)。12年新增建設(shè)用地供地800公頃，占總供應(yīng)的43%，隨后四年逐步下滑，到16年供地僅為200公頃，占比15%，17年供地400公頃，占比雖然提升至30%，但供應(yīng)絕對(duì)量水平仍處于低位。

近幾年新增建設(shè)用地占總供地規(guī)模的比例總體呈下降趨勢(shì)

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2）12年起建設(shè)用地供地以存量供地為主，目前存量供地已超7成

目前深圳土地開發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)超過50%，新增建設(shè)用地極為緊張。受限于土地資源緊缺的影響，近年供地計(jì)劃逐步推動(dòng)已有低效土地資源的二次開發(fā)，實(shí)現(xiàn)從“做大增量”到“盤活存量”的轉(zhuǎn)變。

具體來(lái)看存量指標(biāo)占比，2012年存量建設(shè)用地指標(biāo)占總供應(yīng)比重已超過五成（54%），實(shí)際供應(yīng)占比則達(dá)到56%，實(shí)際供應(yīng)的存量建設(shè)用地首次超過新增建設(shè)用地，建設(shè)用地供地逐步轉(zhuǎn)變成以“盤活存量”為主。2016年存量建設(shè)用地計(jì)劃供應(yīng)更是達(dá)到總供應(yīng)計(jì)劃的85%（15-17年連續(xù)三年超過7成）。

進(jìn)一步細(xì)分來(lái)看，城市更新作為存量建設(shè)用地供地的主要方式之一，在總供應(yīng)的占比也呈現(xiàn)增加的趨勢(shì)，至2017年，城市更新供地占存量建設(shè)用地供地的比例達(dá)到29%，占建設(shè)用地總供地比重已達(dá)到19%。

深圳建設(shè)用地供應(yīng)主要以存量利用為主

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存量建設(shè)用地與城市更新供地占比呈上升趨勢(shì)

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存量建設(shè)用地：存量建設(shè)用地供地的兩種主要方式

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3）通過清退置換流量建設(shè)用地指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)土地空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

建設(shè)用地清退是指將不符合規(guī)劃、違法建設(shè)、存在生態(tài)安全隱患、低效粗放利用的現(xiàn)狀建設(shè)用地現(xiàn)場(chǎng)拆除并復(fù)綠，恢復(fù)為非建設(shè)用地。土地資源的緊缺性使得建設(shè)用地清退成為優(yōu)化土地資源格局、保障城市未來(lái)發(fā)展的重要手段。總體來(lái)看，深圳建設(shè)用地清退力度正在不斷加大，并且成為各區(qū)強(qiáng)制性指標(biāo)，清退成效直接決定各區(qū)下一年可用新增建設(shè)用地指標(biāo)。

目前，全市已有5個(gè)區(qū)現(xiàn)狀建設(shè)用地突破2020年的規(guī)劃規(guī)模（羅湖區(qū)、福田區(qū)、南山區(qū)、龍崗區(qū)、龍華新區(qū)），其中有3個(gè)位于中心城區(qū)（羅湖區(qū)、福田區(qū)、南山區(qū)），對(duì)于這五個(gè)區(qū)，2016年農(nóng)用地和未利用地的轉(zhuǎn)用指標(biāo)完全來(lái)源于建設(shè)用地掛鉤清退產(chǎn)生的流量建設(shè)用地指標(biāo)，不占用全市新增建設(shè)用地指標(biāo)。

對(duì)于超過土地利用總規(guī)劃指標(biāo)的五個(gè)區(qū)2016年不分配新增建設(shè)用地指標(biāo)

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通過建設(shè)用地清退可以置換流量建設(shè)用地，緩解新增建設(shè)用地匱乏的困境，但這里需要指出的是，清退置換本質(zhì)上是“用地置換”，將不符合規(guī)劃的現(xiàn)狀建設(shè)用地復(fù)綠為非建設(shè)用地后，按一定比例置換為流量建設(shè)用地指標(biāo)，整體來(lái)看，清退實(shí)現(xiàn)了城市空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，為各區(qū)發(fā)展提供了流量建設(shè)用地指標(biāo)，但從總規(guī)模變動(dòng)來(lái)看，建設(shè)用地掛鉤清退總體帶來(lái)建設(shè)用地總規(guī)模的減量變動(dòng)。

建設(shè)用地清退規(guī)模不斷加大，總體促進(jìn)建設(shè)用地總規(guī)模的減量變動(dòng)

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三、居住用地供給量：規(guī)劃供應(yīng)遞減，年度規(guī)劃“完不成”五年規(guī)劃

12-16年期間居住用地供地約占建設(shè)用地供地總規(guī)模的10%左右，盡管17年占比提升至16.10%，但總體占比依舊處于低位，深圳居住用地供應(yīng)尤其緊張。

建設(shè)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)中民生設(shè)施服務(wù)占比最大，2017年居住用地占比約16.1%，居住用地供應(yīng)尤其進(jìn)展

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1）居住用地五年規(guī)劃的供地規(guī)模呈減量趨勢(shì)，且11-15年實(shí)施率僅為78%

從居住用地供應(yīng)總量上來(lái)看，在深圳整體建設(shè)用地緊缺的環(huán)境下，居住用地五年規(guī)劃供地規(guī)模呈減量趨勢(shì)，2016-2020年住宅用地規(guī)劃供地規(guī)模總量為800公頃，僅為2011-2015年的61%，其中，商品住房供地規(guī)模為566公頃，約為2011-2015年商品住房供應(yīng)規(guī)模的61%，保障房和人才住房用地供地規(guī)模為234公頃，約為2011-2015年相應(yīng)供應(yīng)規(guī)模的57%。從年度數(shù)據(jù)來(lái)看，2017-2020年四年規(guī)劃供地規(guī)模逐年降低。

由于實(shí)際供地規(guī)模數(shù)據(jù)缺失，較難看出趨勢(shì)，但從供應(yīng)實(shí)施率的角度來(lái)看，實(shí)際供應(yīng)實(shí)施率整體偏低，11-15年居住用地供地整體實(shí)施率僅為78%，其中，商品住房供地實(shí)施率為65%，保障房供地實(shí)施率106%。

居住用地規(guī)劃供應(yīng)總規(guī)模呈遞減趨勢(shì)

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11-15 年居住用地供應(yīng)實(shí)施率約為78%

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2）規(guī)劃供應(yīng)層面上，年度規(guī)劃“完不成”五年規(guī)劃

在規(guī)劃供地層面上，居住用地每五年制定一次總體規(guī)劃，之后在當(dāng)年制定年度實(shí)施計(jì)劃。從五年規(guī)劃、年度規(guī)劃的比較來(lái)看，在規(guī)劃層面，相同年份年度規(guī)劃供地規(guī)模總體上低于五年規(guī)劃的供地規(guī)模，以5年為一個(gè)規(guī)劃周期來(lái)看，出現(xiàn)了年度規(guī)劃“完不成”五年規(guī)劃的情況。

具體來(lái)看11年-17年的數(shù)據(jù)，有三年（12年、14年、15年）年度計(jì)劃指標(biāo)均低于五年規(guī)劃指標(biāo)，兩年（11年、16年）年度計(jì)劃指標(biāo)與五年持平，僅一年（17年）計(jì)劃指標(biāo)超過五年計(jì)劃。

進(jìn)一步從計(jì)劃實(shí)施率來(lái)看，與五年規(guī)劃相比較，居住用地完成率為56%（2012年）、65%（2015年）、110%（2016年），從可以獲得數(shù)據(jù)的年份看，五年規(guī)劃的實(shí)施率較低，而與年度規(guī)劃相比較，居住用地完成率為78%（2012年）、101%（2015年）、110%（2016年），年度規(guī)劃的實(shí)施情況較好，最近兩年的實(shí)施率超過100%。

居住用地供應(yīng)計(jì)劃與計(jì)劃完成情況

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12年、14年、15年年度規(guī)劃未完成五年規(guī)劃

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具體來(lái)看商品住房和保障房的供地規(guī)劃量，11年-17年，商品住房供地方面，有四年（12-15年）年度計(jì)劃指標(biāo)均低于五年規(guī)劃指標(biāo)，保障房供地方面，則有兩年低于五年規(guī)劃。

從計(jì)劃實(shí)施率來(lái)看，與五年規(guī)劃文件相比較，商品住房和保障房的計(jì)劃供應(yīng)完成率在11年-15年期間均低于100%，16年雖然均超額完成指標(biāo)，但主要是由于計(jì)劃供給絕對(duì)量較低。而與年度規(guī)劃文件相比較，實(shí)施率有所提升，保障房均能保證100%完成計(jì)劃，商品住房在11-13年完成率低于100%，14-16年則超額完成。

商品住房用地供應(yīng)計(jì)劃與計(jì)劃完成情況

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保障房用地供應(yīng)計(jì)劃與計(jì)劃完成情況

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四、居住用地供給結(jié)構(gòu)：優(yōu)先保障房和中小戶型商品住房供地

進(jìn)一步看居住用地的供地結(jié)構(gòu)，商品住房供地仍占據(jù)主導(dǎo)地位，供地計(jì)劃中商品住房占比約在70%左右，而從實(shí)際供地來(lái)看，2010年商品住房供地占比72%，2015年供地占比67%，2016年供地占比69%，處于絕對(duì)主導(dǎo)地位。

受“90/70”住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，新增商品住房用地主要用于建設(shè)中小戶型普通商品住房。同時(shí)，2011-2015住房建設(shè)規(guī)劃要求“住房用地供應(yīng)總量中，90平方米以下中小套型普通商品住房和保障性住房用地總量不低于70%”，從實(shí)際執(zhí)行比例來(lái)看，的實(shí)際供地比例處于絕對(duì)主導(dǎo)地位，2006-2010年占比達(dá)79%，2012-2014年占比均達(dá)70%，2015年占比達(dá)到77.76%。

規(guī)劃居住用地供地中商品住房和保障房占比

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實(shí)際居住用地供地中商品住房和保障房占比

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五、居住用地供給方式：城市更新為主導(dǎo)，新供應(yīng)用地指標(biāo)十分有限

深圳建設(shè)用地土地供應(yīng)模式已經(jīng)完成“增量擴(kuò)張”到“存量空間利用”為主的轉(zhuǎn)變，而具體到居住用地供應(yīng)，更加緊張的用地資源，疊加住房存量結(jié)構(gòu)中 “城中村”違法遺留建筑的主導(dǎo)性，使得深圳居住用地供應(yīng)越來(lái)越依靠城市更新改造盤活存量用地，11-15年居住用地實(shí)際供應(yīng)中存量用地占比高達(dá)60%，而在16-20年的規(guī)劃中存量用地占比進(jìn)一步提升至76%。

與存量用地提升相對(duì)應(yīng)的是，深圳新供應(yīng)用地規(guī)模下滑明顯，并且根據(jù)規(guī)劃未來(lái)新供應(yīng)居住用地剩余指標(biāo)十分有限， 2016-2020年規(guī)劃新供應(yīng)居住用地合計(jì)90公頃（商品住房與保障房五年供應(yīng)量合計(jì)），其中16年已實(shí)際新供應(yīng)居住用地39.7公頃，2017-2020年僅剩50.3公頃（50.3萬(wàn)方）新供應(yīng)居住用地指標(biāo)。

深圳居住用地供應(yīng)以“存量用地”為主導(dǎo)

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17-20年僅剩50.3公頃新供應(yīng)居住用地指標(biāo)

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1）商品住房供給方式中，城市更新占主導(dǎo)作用

從商品住宅供給結(jié)構(gòu)來(lái)看，主要分為新供應(yīng)、城市更新、征地返還三種方式，其中城市更新占據(jù)主導(dǎo)地位，根據(jù)深圳規(guī)劃數(shù)據(jù)，2011-2020年期間，商品住宅供地中城市更新的占比提升明顯，2011-2015年期間，城市更新占比約為60%左右，2016年開始突破70%，到2020年城市更新占商品住房的占比約76%。而從實(shí)際供地情況看，城市更新供地也處于主導(dǎo)地位，11-15年期間，城市更新供地占58%，16年城市更新供地占比69%，基本與規(guī)劃數(shù)據(jù)持平。

商品住房用地規(guī)劃中城市更新供地占主導(dǎo)

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商品住房實(shí)際供地中城市更新占比占主導(dǎo)

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2）保障房目前仍以新供應(yīng)用地為主，但規(guī)劃到2020年城市更新占比達(dá)67%

保障房供地則主要為新供應(yīng)、城市更新、拆遷安置與產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套宿舍供地三種方式。保障房供應(yīng)目前雖然以新供應(yīng)地為主，但受制于總土地資源緊張的硬約束，保障房規(guī)劃供地中城市更新占比呈上升趨勢(shì)，根據(jù)深圳規(guī)土委的規(guī)劃數(shù)據(jù)，18年之后城市更新占比顯著提升，到2020年城市更新規(guī)劃占比67%，如果真正落實(shí)，保障房用地供給也將以城市更新供地為主。

新供應(yīng)用地主要偏向保障房供應(yīng)

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保障房供地方式占比

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六、17-20年規(guī)劃建設(shè)商品住房30.6萬(wàn)套，籌建35.2萬(wàn)套保障房

根據(jù)《深圳市住房建設(shè)規(guī)劃(2016-2020)》文件，2016-2020年期間規(guī)劃居住用地供地僅800公頃，較2011-2015年期間供地計(jì)劃減少510公頃。

而從計(jì)容建筑面積來(lái)看，2016-2020年間規(guī)劃建設(shè)住房建面卻由2011-2015年的略低于4236萬(wàn)方提高到4280萬(wàn)方（11-15年的4236萬(wàn)方建面包含規(guī)劃籌集的0.5萬(wàn)套保障房）。在供地量顯著減少的情況下，建筑面積仍保持微增主要依靠容積率的提高來(lái)實(shí)現(xiàn)（深圳在多次政府工作文件中要求提高住房開發(fā)建設(shè)的容積率，尤其是十三五土地規(guī)劃中要求保障房建設(shè)原則上容積率不低于4）。

對(duì)應(yīng)到套數(shù)來(lái)看，2016-2020年規(guī)劃期內(nèi)建設(shè)住房合計(jì)56萬(wàn)套（商品住房35萬(wàn)套+保障性住房和人才住房21萬(wàn)套），較11-15年內(nèi)的53.5萬(wàn)套（商品住房30萬(wàn)套+保障性住房23.5萬(wàn)套）微增2.5萬(wàn)套。

此外值得一提的是，“十三五”期間深圳加大了利用存量籌集保障房的力度，籌集套數(shù)由11-15年規(guī)劃的0.5萬(wàn)套增加到19萬(wàn)套。如果考慮這部分存量利用套數(shù)，16-20年深圳籌建住房套數(shù)合計(jì)75萬(wàn)套，較11-15年增加21萬(wàn)套。

2011-2020年深圳居住用地供應(yīng)規(guī)模（公頃）

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2011-2020年深圳住房籌建套數(shù)及建面

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