在擬議對16個特大型城市的新增建設用地進行剛性約束的同時，國土資源部已經確定對存量建設用地的管理體制進行“大調整”。存量建設用地的盤活情況可能在歷史上首次與新增建設用地指標掛鉤互動。 

　　負責全國土地管理的中央部門，國土資源部或將把存量建設用地的盤活量，作為新增建設用地指標審批的前置條件，即將存量建設用地盤活以指標的方式對地方進行下達，如果不能完成盤活存量指標，新增建設用地指標將受到影響。 

　　在第二次全國土地調查之后，北京、天津、上海等特大型城市的新增建設用地來源已經幾近枯竭。在經濟發展的壓力之下，要求和鼓勵盤活存量土地成為政策和制度設計的當務之急。

　　掛鉤存量

　　“部里面已經在做‘十三五’國土資源領域規劃的前期工作了，這項工作應該會很快開展起來。”7月1日上午，國土資源部一位不愿具名的官員向《中國經營報》記者證實，根據國務院的統一安排，國土資源部已經啟動了“十三五”國土資源規劃的前期準備和論證工作。

　　同時，他向記者強調，國土資源“十三五”的一條主線即是集約節約用地。而在集約節約用地這條主線上，如何盤活存量用地的問題是排在第一位的。“這不僅是意識的問題，更需要機制體制政策的配合，既有鼓勵、又有約束。”他說。

　　按照這樣的思路，國土資源部已經準備在存量進行用地領域進行一系列的政策和機制創新。其中最為核心的方式，即是通過存量建設用地盤活情況與新增建設用地指標掛鉤的方式進行。 

　　中國目前執行新增建設用地指標審批制度。即以年度為單位，通過設定特定地區新增建設用地總量指標，并據此進行逐級審批的管控體制。按照當前的管理框架，地方年度新增建設用地指標，由國土資源部進行指令下達。 

　　因此，目前正在研究的針對存量建設用地盤活問題管理機制創新中，國土資源部正考慮，在前三年或前五年批而未供的土地中，按照一定比例設定存量土地盤活指令性計劃，將與年度新增建設用地指標一并下達。 

　　“因為各方面的原因，地方上可能會出現土地批下來，但卻沒有形成供應的情況，這些土地實際上就放在那里沒有使用。如果這種機制最終成行，那么地方收到的其實是兩個指標，即盤活存量的指標，和原有的新增建設用地的指標，不完成前者，后者就會受到影響，這個對地方的影響還是非常大的。”一位地方國土資源廳的人士告訴記者。

　　恩威并重

　　相比于新增建設用地，存量建設用地的成因復雜。在新增建設用地領域中，只涉及征地方和被征地方的利益關系；但是，在存量建設用地盤活的過程中，涉及到的利益主體更多，利益糾葛也更為復雜。 

　　“一般情況下，盤活存量土地會涉及到原土地方、用地方、地方政府、地上附著人口等多個利益主體方，如果這些利益主體不能形成共識，這些存量土地就很難被盤活，這就需要激勵的機制，也就是通過利益共享，讓各方都有動力盤活存量土地。”前述地方國土資源廳人士告訴記者。 

　　對此，國土資源部已經有所考慮。在附加存量用地盤活指標與新增建設用地指標一并下達的同時，也考慮到了激勵機制，而這一激勵機制，也是建立在與新增建設用地指標掛鉤的基礎上。在一定程度上，系通過新增建設用地指標，對盤活存量土地進行“獎勵”。

　　按照目前的政策框架性設想，將針對性的對超額完成盤活存量指標的地方政府，按超出比例在下一年度新增建設用地計劃指標分配時，給予適當的“獎勵”。也就是說，如果超額完成了存量土地的盤活指標，國土資源部會給地方增加相應的新增建設用地指標。 

　　“對地方政府而言，無論經濟局勢如何，新增建設用地的指標永遠是稀缺的。因此，如果這一政策能夠成行，地方政府應該有足夠的利益動機加快盤活區域內的存量土地，從而達到整體加大存量土地盤活力度的目標。”前述地方國土資源廳的人士向記者表示。 

　　與之相反，如果未能完成國土資源部一并下發的存量土地盤活任務指標，國土資源部將從下一年度的新增建設用地指標中，進行對等扣除。因此，在新增建設用地指標普遍稀缺的情況下，這將成為對地方政府的有效威懾。

　　打擊閑置

　　在對存量土地盤活設計“恩威并施”的體制機制的同時，國土資源部還將進一步加大對閑置土地的打擊和整理力度，以期進一步強化土地集約、節約使用的力度。記者了解到，在這一方面，國土資源部也已經有較為成熟的考慮。 

　　在新華社和國土資源部聯合主辦的論壇上，國土資源部副部長胡存智表示，國土資源部將加快處置因企業原因導致的閑置土地，對已認定純屬企業原因的閑置土地，未發送收繳閑置或者收回使用權決定書的，加緊完成發送，已發送決定書的，要加緊完成閑置費收繳或者土地使用權收回； 此外，國土資源部還要嚴格落實土地利用動態巡查制度，進一步加強項目開工的實地核查，從源頭上防止產生新的閑置土地。 

　　除此之外，國土資源部2015年將開展578個城市節約集約用地初始評價。在年底形成全國城市節約集約用地的區域性評價成果，到2018年，建成城市建設節約集約利用評價國家級數據庫。 

　　胡存智還表示，國土資源部在2015年12月前，全面完成106個重點城市周邊永久農田的劃定工作，明年全面完成全國永久基本農田的劃定工作。對未按照要求完成永久基本農田劃定的城市，將采取土地利用總體規劃調整完善成果審批備案不予受理的措施。 

　　“部領導的思路是盤活存量土地，接下來將成為國土資源部深化土地管理體制改革的重點領域，進行一系列的體制和機制創新，從而大幅度地提高土地盤活效率，最終實現土地集約節約利用的目標。”前述國土資源部人士表示。