為妥善解決生活垃圾處理及污染問題，近日，由環境保護部、住房城鄉建設部、國家發展改革委研究擬定了《關于加強生活垃圾處理和污染綜合治理工作的意見(征求意見稿)》。

　　關于加強生活垃圾處理和污染綜合治理工作的意見

　　生活垃圾處理和污染綜合治理是城市管理及公共服務的重要組成部分，是建設資源節約型、環境友好型社會的重要內容，是關系民生的基礎性公益事業。近年來,在黨中央、國務院高度重視下，我國生活垃圾處理和污染防治工作取得了長足發展，政策法規不斷完善，資金投入不斷加大，處理能力和無害化處理率大幅提高。然而，隨著城鎮化進程加快以及人民生活水平提高，我國生活垃圾產生量不斷增長，而與此同時，生活垃圾分類、回收和處理及污染防治能力與水平相對滯后，已成為實現全面建設小康社會目標的一個薄弱環節，亟須采取綜合措施加以解決。現提出以下意見。

　　一、指導思想、目標任務

　　(一)指導思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，堅持政府主導、社會參與，城鄉統籌、科學規劃，因地制宜、分類指導的原則，促進源頭減量，推進分類收集，健全收運體系，提高處理能力，組織技術示范，制定政策措施，完善法規標準，加強監督管理，大力提升生活垃圾無害化處理水平，推進生活垃圾減量化和資源化工作，切實保障人民群眾身體健康和環境安全，促進經濟社會可持續發展。

　　(二)目標任務。到2015年年底，建立健全生活垃圾處理政策體系和污染綜合治理監管體系，減量化、資源化和無害化水平進一步提高，生活垃圾污染得到有效控制。全國城市生活垃圾無害化處理率達到80%，其中36個大城市(省會城市和計劃單列市)達到95%。全國所有縣城建成1座以上生活垃圾無害化處理設施。城市生活垃圾產生量增長率逐年下降，“十二五”末人均生活垃圾產生量實現零增長。農村生活垃圾分類收集、無害化處理水平有較大提高，農村環境衛生狀況有實質性改善。

　　二、多管齊下綜合治理

　　(三)積極促進源頭減量。抓緊研究制定包裝物強制回收管理辦法，加大《國務院辦公廳關于限制生產銷售使用塑料購物袋的通知》(國辦發〔2007〕72號)和《國務院辦公廳關于治理商品過度包裝工作的通知》(國辦發〔2009〕5號)落實力度，防止過度包裝，減少包裝廢棄物產生。調整燃料結構，加快發展城市燃氣、太陽能和其他清潔能源。鼓勵餐具集中清洗消毒。在賓館、飯店等服務性行業，限制一次性用品的使用。推行“凈菜進城”，“凈菜上市”。健全再生資源回收網絡，方便居民交售廢紙、廢塑料、廢金屬等再生資源。在全社會大力提倡適度合理消費，厲行節約，反對浪費。

　　(四)穩步推進分類收集。建立和完善先進的完整的廢舊商品回收利用和處理體系。鼓勵生產和銷售企業等單位通過“以舊換新”等多種方式回收廢舊商品。到2015年年底，年回收處理各類廢棄電器電子產品2000萬臺。建立和完善再生與綜合利用產品的質量標準體系，采取政策措施，拓寬資源綜合利用產品市場。按照與后續垃圾處理技術、方式和能力相適應的原則，積極開展城鄉生活垃圾分類收集和處理試點工作，并逐步推廣。在居民住宅區完善干濕垃圾收集和清運設施，鼓勵居民對家庭生活垃圾實施干濕分類，將餐廚垃圾與其它生活垃圾分離后分別投放。穩步推進廢棄含汞熒光燈、廢藥品、廢殺蟲劑等有害廢物的單獨收運工作，積極扶持終端分類處理設施的建設和發展。

　　(五)健全垃圾收運體系。按照分類、密閉、壓縮要求升級改造現有生活垃圾收集、中轉和運輸設施，逐步淘汰敞開式收集、中轉和運輸方式。改造生活垃圾處理中轉站，配套建設餐廚垃圾處理設施。提高生活垃圾分類收運能力和水平。到2015年年底，實現城市生活垃圾收集和運輸全部密閉化，餐廚垃圾和其他垃圾實現分類收運;縣城、鄉鎮基本建立收集和運輸體系。

　　(六)合理選擇處理方式。本著因地制宜、技術可行、設備可靠、適度規模、成本經濟的原則，合理選擇衛生填埋、清潔焚燒、生物處理等垃圾處理方式。

　　對于擁有相應土地資源且具有較好污染控制條件的地區，可采用衛生填埋方式處理生活垃圾;對于土地資源緊張，生活垃圾熱值滿足要求的地區，可采用清潔焚燒處理技術;對于實行可降解有機垃圾分類回收的地區，可采用適宜的生物處理技術;對于生活垃圾混合收集的地區，不宜采用生物堆肥技術。

　　(七)加強餐廚垃圾管理。研究制定餐廚垃圾管理辦法，加強餐廚垃圾的產生、收集、運輸、處置及其相關工作的監督管理，建立餐廚垃圾全過程管理制度。餐廚垃圾產生單位應當將餐廚垃圾委托或提供給專業化處理單位處理，嚴禁直接使用餐廚垃圾飼養畜禽及魚類，嚴禁用未經無害化處理的餐廚垃圾生產肥料，嚴禁將廢棄食用油脂(包括地溝油)加工后作為食用油使用。建立餐廚垃圾登記制度，餐廚垃圾產生單位應如實記錄餐廚垃圾的產生時間、產生數量和處理情況。餐廚垃圾專業化處理單位應如實記錄餐廚垃圾接受時間、數量和處理情況。

　　各城市人民政府應制定規劃，合理布局，建設餐廚垃圾集中處理設施。在餐飲街、高校、度假村等餐廚垃圾產生集中的地區，試點建設小型餐廚垃圾資源化處理站。新建賓館、飯店、餐飲街、度假村、高校校區和大型小區等應配套建設餐廚垃圾處理設施。組織開展城市餐廚垃圾資源化利用和無害化處理試點工作。到2015年年底前，36個大城市(省會城市和計劃單列市)實現餐飲行業餐廚垃圾集中收集和處理。

　　(八)加大農村生活垃圾綜合治理力度。各地要把農村生活垃圾綜合治理作為社會主義新農村建設的重要突破口和關系農民切身利益的大事，納入各級政府基本公共服務范圍，進一步加大政府投入和“以獎促治”政策實施力度，加強農村環境綜合整治，推進農村清潔工程建設。

　　社會主義新農村建設中，要把生活垃圾收運和處理作為重要內容，在村莊建設布局上予以明確，在建設時序上，予以優先考慮。要建立村莊清掃保潔機制，有條件的地區要將環衛管理范圍向鄉村延伸覆蓋。要結合實際情況，把沼氣建設、有機垃圾發酵池建設和農村改廁結合起來。以房前屋后基本沒有零星垃圾，村間集鎮基本沒有散放垃圾，河塘基本沒有漂浮垃圾，穿村鐵路公路基本沒有散落的塑料垃圾，廢棄農藥及其包裝物基本沒有亂丟棄為目標要求，組織開展農村生活垃圾收集和處理試點示范工程。鼓勵農民將菜葉、菜根和谷皮果殼等有機物用于沼氣和漚肥原料，將建筑垃圾、灰渣等用于村莊平地、修路或者再生利用。

　　三、加強行業管理和環境執法監督

　　(九)嚴格生活垃圾項目特許經營權招投標管理。制定項目投資主體招標投標管理辦法，嚴格執行《市政公用事業特許經營管理辦法》，規范生活垃圾處理特許經營制度，科學設定項目邊界條件，加強招投標過程的監督和管理，保證項目投資水平達到相關建設標準，防止投標單位通過惡性競爭獲得特許經營權后隨意降低建設和運營水平。

　　(十)強化生活垃圾處理設施項目建設全過程監管。完善生活垃圾處理技術市場準入制度，新技術、新工藝要有完整的生產性實驗報告和專門技術報告，并報經省級住房和城鄉建設行政主管部門會同有關部門審查通過后才能推廣應用。嚴格執行《城市黃線管理辦法》，完善信息公開和公眾參與機制，認真做好規劃選址、項目立項等前期準備工作。嚴格執行建設市場管理規定，落實項目法人制、質量監督制、合同管理制、工程監理制、工程竣工驗收制等管理制度，保證工程質量。生活垃圾處理設施的設計、施工、監理、竣工驗收等資料應當依國家《建設工程質量管理條例》及時向建設行政主管部門或者當地城建檔案館移交存檔，公眾可依法申請公開和查閱。

　　(十一)切實加強生活垃圾處理設施的運營管理。各地市容環衛行政主管部門要制定生活垃圾處理設施運營監管辦法。積極開展第三方監管的試點，對已經市場化運作的垃圾處理項目，可派駐監督員，按照特許經營協議規定的條款，實施監督核查。進一步推進和完善生活垃圾處理設施無害化等級評定工作。對生活垃圾焚燒設施操作人員實行職業資格證書制度。生活垃圾處理企業要完善各項運行管理規程，建立運行情況日記錄制度，加強人員培訓，提高運營效率，充分發揮設施效益，保證污染物達標排放;要加強垃圾運輸管理，防止遺撒遺漏。

　　(十二)進一步規范生活垃圾處理企業環境管理。生活垃圾處理企業要建立污染排放日常監測制度，每月向環境保護行政主管部門和市容環衛行政主管部門報告運行情況和監測結果并向社會公開。新建生活垃圾焚燒設施，必須安裝自動監測系統，對燃燒溫度等主要運行工況和煙塵、一氧化碳、二氧化硫、氮氧化物等主要污染物排放情況進行實時監測，并在企業主要出入口附近等顯著位置設立顯示屏，向社會公示監測數據;要記錄并定期公開活性炭使用量，接受社會監督。自動監測系統應當與環境保護行政主管部門和市容環衛行政主管部門聯網。現有生活垃圾焚燒單位，必須于2011年12 月底之前達到上述要求。生活垃圾焚燒企業應當對焚燒設施二噁英排放情況每年至少監測一次，對氯化氫和重金屬每季度至少監測一次。城鎮污水處理廠污泥應按有關規定妥善處理，含水率超過60%的城鎮污水廠污泥不得進入生活垃圾填埋場填埋。生活垃圾處理企業應當制定應急預案，積極預防和妥善處置突發環境事件。

　　(十三)嚴格環境執法監管。嚴格執行建設項目環境影響評價和環保“三同時”(建設項目的環保設施與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用)制度。各級環境保護行政主管部門要會同市容環衛行政主管部門要把生活垃圾處理設施運行狀況納入重點監管范圍，每月至少開展一次監督性檢查，每兩個月至少開展一次常規污染物監測，對焚燒設施二噁英排放情況每年至少監測一次。2010年年底前，各地要對正在運行的生活垃圾處理設施污染狀況進行一次全面排查，近期完成對生活垃圾焚燒設施污染物排放特別是二噁英排放的監測。對污染嚴重的垃圾處理設施，當地環境保護行政主管部門會同市容環衛行政主管部門責令其限期整改，并向社會公布。

　　(十四)開展非正規生活垃圾處理設施和臨時堆放場所環境風險評估和治理工作。2015年年底前，各地要完成環境敏感區域及大、中城市周邊簡易或非正規生活垃圾填埋場或堆放場所的環境風險評估工作。經評估存在污染需要治理的，應當進行治理和修復，消除環境和安全隱患。要有計劃關閉過渡性的生活垃圾簡易或非正規填埋設施。

　　四、完善法規和政策體系

　　(十五)健全法律標準體系。加快《固體廢物污染環境防治法》和《城市市容和環境衛生管理條例》等法律法規修訂前期研究工作，完善相關管理制度。抓緊制定、修訂和完善生活垃圾處理和污染防治相關標準規范。加快地方立法步伐，制定完善地方生活垃圾處理相關法規和標準，規范生活垃圾處理行為。

　　(十六)完善經濟政策。各地要認真執行經國務院同意原國家計委會同有關部門印發的《關于實行城市生活垃圾處理收費制度，促進垃圾處理產業化的通知》(計價格〔2002〕872號)和《關于推進城市污水、垃圾處理產業化發展的意見》(計投資〔2002〕1591號)的有關政策要求，完善生活垃圾收費辦法，按照補償垃圾收集、運輸和處理成本，合理盈利的原則核定垃圾收費標準，促進生活垃圾處理產業化發展。要創新收費方式，提高收繳率，降低征收成本。開展行政機關和企事業單位向市容環衛行政主管部門申報生活垃圾排放情況試點工作，推行計量收費。加強垃圾收費的使用監管，確保專項用于生活垃圾的收集、運輸、中轉和終端處理環節。垃圾收費收入不足以補償生活垃圾收集、運輸、中轉和終端處理成本的，地方政府要予以補助，保證垃圾處理設施正常運行。完善資源綜合利用目錄，生活垃圾處理企業可按規定享受相關稅收優惠政策。

　　(十七)拓寬投融資渠道。根據生活垃圾處理低回報、高穩定性、資金需求大的行業投資特點，研究開發適當的低成本、長期限的金融工具來支撐，如信托基金、企業債券等，豐富資金來源，建立多渠道投融資體系。抓緊建立和完善支持生活垃圾處理設施建設的財政、金融、土地等政策，降低企業的生產和經營成本，扶持企業發展。

　　(十八)加大資金投入。對生活垃圾無害化處理設施建設給予適當補助。地方財政要對實施本地區生活垃圾處理和污染綜合治理規劃及監管能力建設資金需求予以保障。

　　五、加大科技支撐力度和人才培養

　　(十九)加強生活垃圾處理污染防治技術研究。各級科技主管部門應將生活垃圾處理技術納入相關科技計劃，加大支持力度。加強生活垃圾預處理、清潔焚燒、二噁英控制、生活垃圾滲濾液處理、水泥窯處置生活垃圾、生活垃圾焚燒飛灰無害化處置和利用、餐廚垃圾處理和資源化利用，廢棄油脂生產生物柴油、填埋場封場再利用、含汞熒光燈處理、生活垃圾污染場地評估和修復，以及垃圾處理環境監測和性能檢測等技術研發，并依托重點工程項目組織開展試點示范。以廢棄農藥包裝物、廢塑料、廢棄農膜為重點，研究開發適合農村地區的生活垃圾處理技術。

　　(二十)提高生活垃圾處理技術裝備水平。針對垃圾填埋工藝中高性能防滲膜、壓實機、滲濾液處理及沼氣發電、垃圾焚燒等關鍵技術裝備，選取具有創新性、先進性、可靠性、自主知識產權且相對成熟的，開展工程示范。加強技術集成，加快生活垃圾裝備標準化、現代化和國產化水平。在整合利用現有科技資源基礎上，建設國家級垃圾處理工程技術中心，搭建“產、學、研”平臺，促進生活垃圾處理技術的研究機構、處理設備的制造企業和生活垃圾處理企業的溝通、交流和合作，促進成果轉化和產業化。

　　(二十一)加強人才培養。加強職業教育和培訓，培養生活垃圾處理和污染綜合治理專業人才。鼓勵高等院校和科研院所與有條件的重點企業合作，加強相關高級管理人才、高級技術人才、高級技能人才的培養。

　　六、加強規劃統籌

　　(二十二)研究制定全國“十二五”生活垃圾處理設施建設及污染綜合治理等相關規劃。提出生活垃圾處理和污染綜合治理的基本思路、目標、原則、任務、投資和政策措施等。堅持減量化、資源化、無害化原則，按照發展循環經濟的理念，加快生活垃圾處理減量、分類、中轉運輸和處理處置設施建設及現有垃圾處理設施技術升級改造，提高餐廚垃圾集中收集和處理能力，加強運行監管能力和環境監測能力，促進生活垃圾處理和污染綜合治理能力迅速提高。各城市人民政府要結合本地區的實際，組織編制實施本轄區內生活垃圾處理和污染綜合治理規劃，并納入國民經濟和社會發展計劃。

　　(二十三)嚴格執行城市建設相關規劃。地方各級政府編制的生活垃圾處理和污染綜合治理規劃要符合城市總體規劃要求。重點要做好生活垃圾處理設施建設的規劃選址工作，保障處理設施建設用地，嚴格規范垃圾處理設施周邊的建設開發活動。鼓勵打破行政區域限制，探索區域共建共享生活垃圾處理設施。各級政府必須嚴格執行城市總體規劃及相關規劃，未經相關法定程序，不得隨意更改。進一步完善規劃公開和公眾參與的程序和制度，相關規劃草案應當依據《城鄉規劃法》征求專家和公眾的意見。

　　七、嚴格落實責任

　　(二十四)明確地方政府責任。生活垃圾處理和污染綜合治理工作由地方政府負責，要切實加強組織領導，抓緊制定落實本意見的實施方案，將各項任務逐級分解落實到責任單位和企業，并強化考核和監督。生活垃圾處理和污染綜合治理目標完成情況要納入地方政府績效考核體系，并參照《國務院批轉節能減排統計監測及考核實施方案和辦法的通知》(國發〔2007〕36號)予以考核。地方各級監察部門會同有關部門要建立垃圾處理設施建設質量和運行管理責任追究制度，對建設質量低劣造成設施不能正常運行的，依法追究其經濟責任并限期整改;情節嚴重的或發生嚴重污染事故的，要全過程分析排查立項、審批、驗收等各個關鍵環節，追究有關責任單位和責任人的責任;構成犯罪的，依法移送司法機關處理。

　　(二十五)深化環衛體制改革。各地應進一步轉變政府職能，按照政企分開、政事分開、事企分開的原則，制定具有可操作性的改革方案，穩步推進環衛體制改革。財政、人力資源社會保障等部門要研究制定財政、再就業等扶持政策，確保環衛體制改革穩步推進，加強環衛行業能力建設，提高環衛作業水平。

　　(二十六)加強宣傳教育。將推行生活垃圾源頭減量、分類收集和倡導綠色消費作為社會主義生態文明、精神文明建設的重要內容，通過廣播、電視、網絡等媒體加強宣傳教育。從家庭一日三餐入手，推廣普及垃圾減量和分類知識，在全社會養成垃圾減量和分類的良好習慣，樹立“垃圾處理、人人有責”的觀念，鼓勵全民參與。要特別注重中小學生的環境教育，在中小學課本中增加垃圾減量和分類處理的教育內容。各地區要采取多種形式普及垃圾處理和污染防治相關知識，鼓勵將生活垃圾處理設施建設成環境教育基地，設立公眾參觀日，讓群眾充分了解垃圾處理設施運營和污染控制情況。