2010年伊始，教育部印發《關于貫徹落實科學發展觀進一步推進義務教育均衡發展的意見》(下稱《意見》)，具體描繪了力爭在2012年實現區域內初步均衡，到2020年實現區域內基本均衡的“路線圖”。

　　其中，初步均衡是在全國部分具備一定條件的縣域內、一些地市區域內率先實現階段性的均衡發展目標;基本均衡是在全國大部分縣域內、一部分地市區域內實現階段性的均衡發展目標，東中西部義務教育發展差距也要相應縮小。

　　對此，教育部基礎教育一司的負責人指出，所有的目標都具有階段性特征，因為均衡永遠是相對的。遵循《義務教育法》的規定，把合理配置資源的重點放在區域內特別是縣域內，是實現這些目標的保障。他特別強調：“推進均衡發展的任務比實現普及的任務，更艱巨、更復雜，用的時間會更長。”

　　量化指標何在

　　在業內人士看來，義務教育均衡發展存在的許多難點問題，要與推進均衡發展的主要措施對應起來予以解決，比如城市擇校問題要與區域內教育資源均衡配置對應起來;減輕中小學生課業負擔問題要與提高教育質量、實施素質教育對應起來;解決好進城務工人員子女教育問題要與合理調整、科學規劃學校布局對應起來。要目標適度，量力而行，盡力而為。

　　根據教育部基礎教育一司對《意見》的上述解讀，一些學者提出，義務教育要做到真正的均衡化，在操作層面不能沒有便于監督檢查“是否均衡”的量化指標，比如構建完善的教師定期輪換流動制度，不僅需要闡明教師流動的義務性，更要在流動的程序性、定期性以及待遇浮動方面予以量化。再比如同一區域內的生均培養成本相差在多大幅度內，可以認定為極不均衡、不均衡、基本均衡。還有教育部部長袁貴仁上任不久提出的“推動各地開展義務教育標準化建設”，就需要制訂學校建設標準的量化指標，以使城鄉間的學校基礎設施不再有富麗與破舊的強烈反差。

　　2006年施行的新《義務教育法》對均衡問題已有表述：“縣級人民政府教育行政部門應當均衡配置本行政區域內學校師資力量，組織校長、教師的培訓和流動，加強對薄弱學校的建設”，“縣級人民政府編制預算，除向農村地區學校和薄弱學校傾斜外，應當均衡安排義務教育經費。”均衡的過程，本質上就是使義務教育回歸到教育法律法規的框架中。比如對于擇校，實踐證明年復一年的嚴禁令起不了任何作用，真正意義上的治理在于改革義務教育的經費配置機制。

　　上海交通大學教授熊丙奇認為，作為落實《義務教育法》的《意見》，重復法律條文沒有任何意義。只有切實制訂推進義務教育均衡的一系列量化指標，才能讓民眾從義務教育嚴重失衡的現實中看到還有可能均衡的希望。比如，面對當今不同區縣的生均培養成本，以及同一區縣內優質學校和薄弱學校的生均培養成本均相差許多倍的嚴峻現實，就極有必要制訂并公開生均培養成本只能相差多少才能認定“均衡安排經費”的量化指標。否則，法律規定的“均衡安排義務教育經費”到了一些地方政府那里，就難免在自說自話中成為一筆糊涂賬。

　　能否打破“利益集團”

　　20世紀50年代開始由政府傾力打造的重點學校制度，迄今還在許多地方以超常的吸金能力，和因學生過度集中而形成的大班額，阻礙著義務教育的均衡發展。嚴重的擇校熱和高昂的擇校費，在絕大多數城市學校也基本處于失控的狀態。2008年公布的一項社會調查顯示，擇校費已成為一項重要的家庭支出和經濟負擔。媒體披露的“名校腐敗”惡性案件，無一例外是把眾多“片外”學生入學繳納的成千萬乃至上億元的擇校費，列為學校長期不受監管的賬外資金。

　　與義務教育重點校和變相重點校相連帶的，一是學校超大班額問題嚴重，據《國家教育督導報告2008》，全國初中每班66人以上的超大班額比例為19.6%，中部地區縣鎮初中學校的超大班額比例為32.9%。二是同一區域內的教師待遇兩極分化加劇，比如北京重點校和薄弱校教師月薪一度竟有四五倍的差距，從而極大地阻礙了教師的輪換流動。

　　北京理工大學人文學院教授楊東平認為，一些重點校在政府的幫助下，先利用“尋租”輕而易舉地獲得了巨大的經濟利益，形成了所謂的“利益集團”，再通過與權勢部門的“共建”獲得大量政府資源。無論“以錢擇校”還是“以權擇校”，都是對教育公平的直接破壞和公然挑戰。推進均衡的最大困難不是理念或法律層面的阻礙，而是如何打破這一類“利益共同體”。

　　楊東平說，義務教育階段“名校”違法收取巨額贊助的情況普遍存在，這正是依法追究相關責任人的意義所在。只有高舉法律的利劍，比如參照“非法集資罪”定性量刑，才能從一個側面遏制這種屢禁不止的亂收費現象，從而維護《義務教育法》的尊嚴。

　　社會科學文獻出版社出版的《中國教育發展報告2009》認為，近年來義務教育實行免費本是一項促進義務教育均衡的舉措。但由于義務教育積累的問題有增無減，均衡發展的“制度瓶頸”仍未打碎。2009年開始，在全國統一取消和停止征收的100項行政事業性收費中，包括了義務教育借讀費。然而據北京師范大學教育管理學院對北京市中小學擇校情況的調查，相比借讀費，擇校費才是義務教育階段收費的大頭，其單筆平均超過2萬元，“使義務教育免費的意義幾乎可以忽略”。

　　備受關注的擇校費被稱為“捐資助學款”，其“黑箱”操作的流程是：擇校費直接交給區縣教委，區縣教委依據一定比例返還給學校。顯然，擇校費的返還，客觀上為接收“擇校生”的中小學校帶來一筆不菲的收入。2009年北京市部分區縣實行績效工資后，規定擇校費將不再按比例返還給學校。分析人士認為，這將大大限制中小學招收擇校生的經濟動力，對于打破有礙教育公平的“利益集團”，可謂釜底抽薪。

　　不回避改革帶來的問題

　　重點學校制度屬于典型的歷史遺留問題。如果說諸如此類的老問題，構成了推進均衡發展的障礙，那么改革帶來的新問題，同樣加大了推進均衡發展的難度，比如今天清理整頓的“改制學校”就是當初以改革的名義形成的。此次《意見》提出的“撤并學校必須充分聽取人民群眾意見”，早在2009年5月，在全國中小學校舍安全工程電視電話會議上，國務委員劉延東就強調過，涉及農村中小學布局調整的，要在深入調查研究和廣泛聽取群眾意見的基礎上進行，要注意從實際出發，防止“一刀切”或“一哄而起”。此次《意見》的相關規定，能否止住農村地區不合理的撤點并校，還難以預料。

　　始于世紀之交的中小學布局調整，在實際操作中出現了農村學校向城鎮集中的傾向，有些“一鄉一初中”的地方甚至出現了“初中進城”的局面。山西河曲縣60%的中小學生都集中到縣城，使縣城小學的平均班額達80人，實驗初中班額高達92人。由于城鄉學校教育質量的差距加大，形成了一縣之內從鄉村涌到縣城的大量“教育移民”，一部分家長不得不到縣城附近租房陪讀。2008年，東北師范大學農村教育研究所對甘肅等8省區農村中小學布局調整情況所作的調研表明，近年在一些地區的布局調整并沒有達到預期目標，其中，部分地區由于布局調整失當，使一部分家庭不堪經濟重負，導致輟學率反彈。

　　1998年到2007年，全國小學在校生數從1.39億人減少到1.06億人，鄉村學校被大量撤并正是在這個時間段內進行的。2008年，在背負“普九”債務1780萬元的國家級貧困縣湖北長陽土家族自治縣，建成僅10年左右的76所“希望小學”，已被“荒廢”了53所。

　　《意見》提出，“對條件尚不成熟的農村地區，要暫緩實施布局調整，自然環境不利的地區小學低年級原則上暫不撤并”。采取這一“剎車式”的舉措是必要的，然而，“暫緩”和“原則上”之類的表達，卻可能給當地教育部門留下了隨意操作的空間。包括“必須充分聽取人民群眾意見”，怎樣聽取?如何設計程序?如果沒有“村民代表參與決策”這樣的量化指標，仍會帶來新的問題。另外，以往“一刀切”撤并帶來的負面效果，也需要政府慎重地予以化解。

　　問責不可缺位

　　1月中旬，教育部召開2010年度工作會議，提出今年將是《規劃綱要》啟動實施的第一年，研究制訂和啟動實施教改方案將是今年的工作主線。袁貴仁在會上要求，“使2010年成為教育改革年。”從眼下到2012年底還有三年，實現義務教育區域內初步均衡的時間緊迫，2010年理應是關鍵一年。

　　“從2006年新的《義務教育法》施行，到各省、區、市出臺‘實施辦法’，有的用了一兩年，有的拖到2009年下半年，有的省市主管教育的官員，甚至理念上還與義務教育均衡發展很不合轍。”北京市政協教科文衛體特邀委員、北京一中原校長王晉堂認為，各省、區、市2010年倘若仍沒有什么推進義務教育均衡發展的實質性舉措，那么2012年實現區域內初步均衡的目標就可能落空。

　　2008年國家審計總署對16個省54個縣的農村教育經費所作的審計結果讓人觸目驚心，問題包括：其一，不按規定的分擔比例落實資金，有3個省少承擔了經費共1.08億元;有13個縣少承擔了經費共4300多萬元。其二，地方政府拿走了中央政府下撥的經費，有29個縣的財政部門，將中央轉移支付到有關中小學賬上的共1.6億元經費，滯留在自己賬上不下撥達一年之久。其三，有46個縣的中小學校和教育、財政部門擠占、挪用了共計1.15億元，占這些縣國撥教育經費的60%。

　　教育部基礎教育質量監測中心副主任胡平平說：“如果把全國2800多個縣都按這個比例匡算，那么擠占、挪用的教育經費之多，是極其驚人的。目前沒有一個權威機構能夠對各級政府教育經費的撥付情況給予評估和監督。因此，加強教育監督機制建設，應該是未來10年推進義務教育均衡發展的重點之一。”

　　新的《義務教育法》第五十一條已有規定：“國務院有關部門和地方各級人民政府未履行對義務教育經費保障職責的，由國務院或者上級地方人民政府責令限期改正;情節嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。”然而，一不保障義務教育經費、二不均衡安排義務教育資金的地區，并非個別現象，卻未有哪個責任人被問責。

　　依據《義務教育法》，對義務教育不均衡發展的地區問責，點名查處不均衡安排義務教育經費的違法行為，是教育監管部門的責任。“我們要切實改進管理缺位、越位、錯位的狀況，切實解決工作中不敢管、不愿管、不會管的問題，切實做到管理及時、有力、到位。”袁貴仁如是說。