上月末頒布的《深化農村改革綜合性實施方案》(以下簡稱《方案》)，再次把相關農村的一系列矛盾和問題，推到改革發展的前臺。

　　近年來，農業部、國土部等部門陸續推出了相關農地流轉、集體資產股份改革和集體土地入市等一系列農村改革，上述《方案》實際上是對這些農村改革起綜合性的指導、指引作用，用中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文的話來說，“主要是明確農村改革的大的原則、基本方向，劃清底線以及要解決好農村各個方面各項改革之間的協調”。

　　接近國土部的專家告訴經濟觀察報，當前農村改革、乃至整個“三農”改革中，矛盾最為集中、最為復雜的，主要還是土地改革的問題，像集體建設用地入市、農民宅基地權屬、小產權房處置、耕地所有權、承包權、經營權“三權分置”等，在中央與地方之間，以及一些專家之間，仍然存在較大分歧。

　　國內經濟學家吳敬璉、厲以寧、周其仁等都對土改問題極為關注。吳敬璉在今年5月曾公開表示，目前，相關方面對農地“三權分置”的解釋還不夠明確，致使很多人的理解有差異；厲以寧也曾多次表示，應該盡快給農民發放房產證，農民有了房產證之后，房產才可以出讓、抵押等，農民的房屋就會增值，這還有利于解決很多農民家里空置的宅基地；周其仁則認為，現在土地改革的“半拉子”工程，已經造成很多問題，社會管理形成很大挑戰，必須進行更深入的改革。

　　值得注意的是，去年底相關方面印發的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，是一份業界極為關注的政策性土改文件，國土部等方面已經在全國33個縣級單位開展了10個多月的試點改革，但到目前為止，該文件還未對外公開，在《方案》中，對該文件的主要內容、33個試點改革進展情況，都是以“省略”的形式出現。

　　首推集體產權

　　上述《方案》明確，當前和今后一個時期，深化農村改革主要是聚焦農村集體產權制度、農業經營制度、農業支持保護制度、城鄉發展一體化體制機制和農村社會治理制度等5大領域。

　　為何把農村集體產權制度改革放在首位？陳錫文解釋說，中國農村的主體是農村集體經濟，對農村集體產權制度的改革，與9億多農民的切身利益密切相關。

　　在中國整個國土面積中，大約有46%是屬于農村集體所有，其中包括20多億畝耕地，還有農村集體建設用地，像鄉鎮企業用地、農戶宅基地，就屬于集體建設用地。

　　據前述接近國土部的專家所說，耕地方面目前存在的問題，主要是對農民承包地的“三權分置”存在較大爭議。所謂“三權”，是指農地的所有權、承包權、經營權。這個提法出現在去年11月20日中辦、國辦印發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》(下稱《意見》)中。

　　但在“三權分置”政策出臺之前，中國農民承包地實施的是“兩權分置”，即土地集體所有權與農戶承包經營權的“分置”政策。從農民承包地的“兩權分置”過渡到“三權分置”，上述《意見》稱，是為了農民承包地的確權登記、有序流轉，最終實現農業生產的適度規模經營，培養種糧大戶、家庭農場等新型農業經營主體，即保障國家的糧食安全。

　　而一些專家對“三權分置”的爭議，主要是集中在農民承包地的所有權問題上。有一種意見認為，應該將農地的所有權還給農民；還有一種意見是，應該繼續堅持農村集體所有制，農民承包地的所有權應該歸屬集體。

　　吳敬璉的觀點與后者一致。他認為，按照現在的土地改革政策，農地流轉的是經營權，但是一些“三權分置”政策的解釋者對“三權”如何分置講述還不夠明確，也不一致，這樣就造成很多人理解上的差異。

　　農地入市緩行

　　前述接近國土部的專家告訴經濟觀察報，目前業內最關注的不是農民承包地的流轉問題，而是集體建設用地。有經濟學家認為，農村集體建設用地入市的步伐太慢，改革力度太小，這樣會造成很多問題。

　　農村集體建設用地分經營性、非經營性兩大塊。農戶宅基地是屬于非經營性的集體建設用地，鄉鎮企業用地是經營性集體建設用地，目前國土部等方面掌握的數據是，全國農戶宅基地總面積大約為1.7億畝，全國鄉鎮企業占地約為4000多萬畝。今年開始的33個縣級單位土地試點改革，主要是針對全國鄉鎮企業占地，只允許這部分農地進入拍賣市場，而且還設置了一個前提——必須符合國土部的土地規劃和用途管制。

　　對于農戶宅基地，現在對33個土改試點的要求是，每戶農民只能有一處宅基地，農戶宅基地的使用權轉讓，還必須限制在本村村民之間，嚴禁城里人到農村買地蓋房。

　　據前述接近國土部的專家介紹，其實從1999年開始，在安徽蕪湖、江蘇蘇州等20多個省(區、市)，包括農戶宅基地的流轉方面，就開展了很多突破性的農地流轉改革，而且有的地方還出臺了集體建設用地流轉的政策法規，但這些基本上都很難得到國家土地主管部門的認可。

　　原國家土地管理局規劃司副司長鄭振源告訴經濟觀察報，從目前33個土改試點的進展來看，改革的步伐都走得不快，取得的成果和經驗也極為有限。這次《方案》中相關土改政策做了“省略”，也未提及33個土改試點進展情況，基本上也可以看出，中農辦、國土部等方面對集體土地入市還是處于嚴控風險、封閉管理的狀態。

　　前述接近國土部的專家分析表示，在農村耕地、集體建設用地之外，屬于農村集體資產的還有村辦企業、村辦小學、村辦衛生所等，全國農村這部分資產的賬面總額大約有3萬億元左右，下一步在農村集體產權制度改革中，將會把這部分資產“折股量化”，明確歸屬村集體，并讓農民真正成為村集體的“股東”。

　　在對集體建設用地入市、農村集體資產的股份制改革中，都會涉及到如何處置小產權房的問題，因此，有關方面對農村集體資產產權股改也是采取試點先行、嚴控風險的策略，早在今年5月，農業部等方面就將相關股改方案下發至29個市(縣、區)，但時至今日，也未對外公開該方案和試點市(縣、區)的名單。

　　前述接近國土部的專家補充表示，相關農村集體土地入市試點、宅基地改革試點和農村集體資產產權試點股改的截止時間，都是到2017年底，這意味著，對《土地管理法》的修改，也會延推至兩三年后。