國務院辦公廳關于城市公立醫院

　　綜合改革試點的指導意見

　　國辦發〔2015〕38號

　　各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

　　城市公立醫院綜合改革是深化醫藥衛生體制改革的一項重要任務。2010年國家聯系試點城市公立醫院改革啟動以來，各試點城市積極探索，改革取得明顯進展，積累了寶貴經驗，奠定了拓展深化改革試點的基礎。但是公立醫院改革是一項長期艱巨復雜的系統工程，當前還存在一些比較突出的矛盾和問題，公立醫院逐利機制有待破除，外部治理和內部管理水平有待提升，符合行業特點的人事薪酬制度有待健全，結構布局有待優化，合理的就醫秩序還未形成，人民群眾就醫負擔依然較重等，迫切需要通過體制機制改革逐步加以解決。根據黨的十八大、十八屆二中、三中、四中全會精神和《中共中央國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》、《國務院關于印發“十二五”期間深化醫藥衛生體制改革規劃暨實施方案的通知》（國發〔2012〕11號）要求，為加強對城市公立醫院（地級市轄區及以上城市公立醫院）綜合改革試點的指導，經國務院同意，現提出如下意見。

　　一、總體要求

　　（一）指導思想。深入貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，著力解決群眾看病就醫問題，把深化醫改作為保障和改善民生的重要舉措，將公平可及、群眾受益作為改革出發點和立足點，加快推進城市公立醫院改革。充分發揮公立醫院公益性質和主體作用，切實落實政府辦醫責任，著力推進管理體制、補償機制、價格機制、人事編制、收入分配、醫療監管等體制機制改革。統籌優化醫療資源布局、構建合理就醫秩序、推動社會辦醫、加強人才培養等各項工作，為持續深化公立醫院改革形成可復制、可推廣的實踐經驗。

　　（二）基本原則。

　　堅持改革聯動。推進醫療、醫保、醫藥聯動，促進區域內公立醫療機構同步改革，強化公立醫院與基層醫療衛生機構分工協作，與社會辦醫協調發展，營造良好的公立醫院改革環境，增強改革的系統性、整體性和協同性。

　　堅持分類指導。明確城市公立醫院功能定位，充分發揮其在基本醫療服務提供、急危重癥和疑難病癥診療等方面的骨干作用。從實際出發，針對不同地區、不同層級、不同類型的公立醫院，在醫保支付、價格調整、績效考評等方面實行差別化的改革政策。

　　堅持探索創新。在中央確定的改革方向和原則下，鼓勵地方發揚首創精神，大膽探索、銳意創新，突破政策障礙和利益藩籬，建立符合實際的體制機制。

　　（三）基本目標。破除公立醫院逐利機制，落實政府的領導責任、保障責任、管理責任、監督責任，充分發揮市場機制作用，建立起維護公益性、調動積極性、保障可持續的運行新機制；構建起布局合理、分工協作的醫療服務體系和分級診療就醫格局，有效緩解群眾看病難、看病貴問題。2015年進一步擴大城市公立醫院綜合改革試點。到2017年，城市公立醫院綜合改革試點全面推開，現代醫院管理制度初步建立，醫療服務體系能力明顯提升，就醫秩序得到改善，城市三級醫院普通門診就診人次占醫療衛生機構總診療人次的比重明顯降低；醫藥費用不合理增長得到有效控制，衛生總費用增幅與本地區生產總值的增幅相協調；群眾滿意度明顯提升，就醫費用負擔明顯減輕，總體上個人衛生支出占衛生總費用的比例降低到30%以下。

　　（四）基本路徑。建立現代醫院管理制度，加快政府職能轉變，推進管辦分開，完善法人治理結構和治理機制，合理界定政府、公立醫院、社會、患者的責權利關系。建立公立醫院科學補償機制，以破除以藥補醫機制為關鍵環節，通過降低藥品耗材費用、取消藥品加成、深化醫保支付方式改革、規范藥品使用和醫療行為等措施，留出空間，同步理順公立醫院醫療服務價格，建立符合醫療行業特點的薪酬制度。構建協同發展的服務體系，以基層服務能力建設為基礎，以分工協作機制為支撐，綜合運用法律、社保、行政和市場手段，優化資源配置，引導合理就醫。

　　將管理體制、運行機制、服務價格調整、醫保支付、人事管理、收入分配等改革作為重點任務，國家、省級相關部門要加強指導，給予政策支持，并將相關權限下放給試點城市。

　　二、改革公立醫院管理體制

　　（五）建立高效的政府辦醫體制。實行政事分開，合理界定政府作為出資人的舉辦監督職責和公立醫院作為事業單位的自主運營管理權限。積極探索公立醫院管辦分開的多種有效實現形式，明確政府及相關部門的管理權力和職責，構建決策、執行、監督相互分工、相互制衡的權力運行機制。建立協調、統一、高效的辦醫體制，各試點城市可組建由政府負責同志牽頭，政府有關部門、部分人大代表和政協委員，以及其他利益相關方組成的管理委員會，履行政府辦醫職能，負責公立醫院的發展規劃、章程制定、重大項目實施、財政投入、運行監管、績效考核等，并明確辦事機構，承擔管理委員會日常工作。各級行政主管部門要創新管理方式，從直接管理公立醫院轉為行業管理，強化政策法規、行業規劃、標準規范的制定和監督指導職責。衛生計生、教育等部門要積極研究探索高校附屬醫院管理體制改革。

　　（六）落實公立醫院自主權。完善公立醫院法人治理結構和治理機制，落實公立醫院人事管理、內部分配、運營管理等自主權。采取有效形式建立公立醫院內部決策和制約機制，實行重大決策、重要干部任免、重大項目實施、大額資金使用集體討論并按規定程序執行，落實院務公開，發揮職工代表大會職能，強化民主管理。健全院長選拔任用制度，鼓勵實行院長聘任制，突出專業化管理能力，推進職業化建設。實行院長任期目標責任考核和問責制。逐步取消公立醫院的行政級別，各級衛生計生行政部門負責人一律不得兼任公立醫院領導職務。對于資產多元化、實行托管的公立醫院以及醫療聯合體等可在醫院層面成立理事會。

　　（七）建立以公益性為導向的考核評價機制。衛生計生行政部門或專門的公立醫院管理機構制定績效評價指標體系，突出功能定位、職責履行、費用控制、運行績效、財務管理、成本控制和社會滿意度等考核指標，定期組織公立醫院績效考核以及院長年度和任期目標責任考核，考核結果向社會公開，并與醫院財政補助、醫保支付、工資總額以及院長薪酬、任免、獎懲等掛鉤，建立激勵約束機制。

　　（八）強化公立醫院精細化管理。加強醫院財務會計管理，強化成本核算與控制，落實三級公立醫院總會計師制度。推進公立醫院后勤服務社會化。加強醫療質量管理與控制，規范臨床檢查、診斷、治療、使用藥物和植（介）入類醫療器械行為。全面開展便民惠民服務，加強預約和分診管理，不斷優化醫療服務流程，改善患者就醫環境和就醫體驗。深入開展優質護理服務。優化執業環境，尊重醫務人員勞動，維護醫務人員合法權益。健全調解機制，鼓勵醫療機構和醫師個人購買醫療責任保險等醫療執業保險，構建和諧醫患關系。

　　（九）完善多方監管機制。強化衛生計生行政部門（含中醫藥管理部門）醫療服務監管職能，統一規劃、統一準入、統一監管，建立屬地化、全行業管理體制。強化對醫院經濟運行和財務活動的會計監督，加強審計監督。加強醫院信息公開，建立定期公示制度，運用信息系統采集數據，重點公開財務狀況、績效考核、質量安全、價格和醫療費用等信息。二級以上公立醫院相關信息每年向社會公布。充分發揮醫療行業協會、學會等社會組織作用，加強行業自律、監督和職業道德建設，引導醫療機構依法經營、嚴格自律。發揮人大、監察、審計機關以及社會層面的監督作用。探索對公立醫院進行第三方專業機構評價，強化社會監督。

　　三、建立公立醫院運行新機制

　　（十）破除以藥補醫機制。試點城市所有公立醫院推進醫藥分開，積極探索多種有效方式改革以藥補醫機制，取消藥品加成（中藥飲片除外）。將公立醫院補償由服務收費、藥品加成收入和政府補助三個渠道改為服務收費和政府補助兩個渠道。通過調整醫療服務價格、加大政府投入、改革支付方式、降低醫院運行成本等，建立科學合理的補償機制。對醫院的藥品貯藏、保管、損耗等費用列入醫院運行成本予以補償。采取綜合措施切斷醫院和醫務人員與藥品間的利益鏈，完善醫藥費用管控制度，嚴格控制醫藥費用不合理增長。按照總量控制、結構調整的辦法，改變公立醫院收入結構，提高業務收入中技術勞務性收入的比重，降低藥品和衛生材料收入的比重，確保公立醫院良性運行和發展。力爭到2017年試點城市公立醫院藥占比（不含中藥飲片）總體降到30%左右；百元醫療收入（不含藥品收入）中消耗的衛生材料降到20元以下。

　　（十一）降低藥品和醫用耗材費用。改革藥品價格監管方式，規范高值醫用耗材的價格行為。減少藥品和醫用耗材流通環節，規范流通經營和企業自主定價行為。全面落實《國務院辦公廳關于完善公立醫院藥品集中采購工作的指導意見》（國辦發〔2015〕7號），允許試點城市以市為單位，按照有利于破除以藥補醫機制、降低藥品虛高價格、預防和遏制腐敗行為、推動藥品生產流通企業整合重組的原則，在省級藥品集中采購平臺上自行采購。試點城市成交價格不得高于省級中標價格。如果試點城市成交價格明顯低于省級中標價格，省級中標價格應按試點城市成交價格調整。可結合實際鼓勵省際跨區域、專科醫院等聯合采購。高值醫用耗材必須通過省級集中采購平臺進行陽光采購，網上公開交易。在保證質量的前提下鼓勵采購國產高值醫用耗材。加強藥品質量安全監管，嚴格市場準入和藥品注冊審批，保障藥品的供應配送和質量安全。采取多種形式推進醫藥分開，患者可自主選擇在醫院門診藥房或憑處方到零售藥店購藥。加強合理用藥和處方監管，采取處方負面清單管理、處方點評等形式控制抗菌藥物不合理使用，強化激素類藥物、抗腫瘤藥物、輔助用藥的臨床使用干預。

　　（十二）理順醫療服務價格。在保證公立醫院良性運行、醫保基金可承受、群眾整體負擔不增加的前提下，試點城市要在2015年制定出臺公立醫院醫療服務價格改革方案。經科學測算，在降低藥品、醫用耗材費用和取消藥品加成的同時，降低大型醫用設備檢查治療價格，合理調整提升體現醫務人員技術勞務價值的醫療服務價格，特別是診療、手術、護理、床位、中醫等服務項目價格。改革價格形成機制，逐步減少按項目定價的醫療服務項目數量，積極探索按病種、按服務單元定價。逐步理順不同級別醫療機構間和醫療服務項目的比價關系，建立以成本和收入結構變化為基礎的價格動態調整機制。公立醫院由政府投資購置的大型設備，按扣除折舊后的成本制定檢查價格；對符合規劃及相關政策規定的貸款或集資購置的大型設備，由政府按扣除折舊后的價格回購，回購有困難的限期降低檢查價格。醫療服務價格、醫保支付、分級診療等政策要相互銜接。加強醫藥價格監管，建立價格監測和預警機制，及時防范價格異動。加大對價格壟斷和欺詐等違法行為的查處力度。

　　（十三）落實政府投入責任。各級政府要落實符合區域衛生規劃的公立醫院基本建設和設備購置、重點學科發展、人才培養、符合國家規定的離退休人員費用和政策性虧損補貼等投入，對公立醫院承擔的公共衛生任務給予專項補助，保障政府指定的緊急救治、救災、援外、支農、支邊和城鄉醫院對口支援等公共服務經費。落實對中醫院（民族醫院）、傳染病院、精神病院、職業病防治院、婦產醫院、兒童醫院以及康復醫院等專科醫院的投入傾斜政策。改革財政補助方式，強化財政補助與公立醫院的績效考核結果掛鉤關系。完善政府購買服務機制。