十八屆三中全會后，預(yù)算法修訂加速。有財(cái)稅專家透露，十八屆三中全會提出深化財(cái)稅體制改革，相關(guān)方案已于6月30日獲中央通過，但因與現(xiàn)行法律沖突，遲遲沒有出臺，所以預(yù)算法修訂通過已十分迫切。多位財(cái)稅專家在接受北京青年報(bào)記者采訪時(shí)表示，預(yù)算法四審?fù)ㄟ^的可能性非常大。

　　預(yù)算編制

　　確定全口徑預(yù)算原則

　　預(yù)算法修正案草案規(guī)定，政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，此外要求政府的支出必須以已經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，沒依據(jù)的不得支出。對“一般公共預(yù)算”、“政府性基金預(yù)算”、“國有資本經(jīng)營預(yù)算”、“社會保險(xiǎn)基金預(yù)算”四本賬，草案明確規(guī)定編制原則，要求后三者與一般公共預(yù)算互相銜接。

　　全國人大法工委的相關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，政府全部收支納入預(yù)算，實(shí)際上確立了政府全口徑預(yù)算的基本原則。而對四本預(yù)算是什么、怎么編、相關(guān)關(guān)系的規(guī)定，則確定了全口徑的體系，這些規(guī)定從兩個(gè)方面回答了全口徑預(yù)算的問題。

　　上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授蔣洪認(rèn)為，將政府全部收支納入預(yù)算，這是體現(xiàn)預(yù)算完整性的進(jìn)步之一，這一提法非常具有革命性，是非常重大的進(jìn)步。不過，他同時(shí)提出，“政府的全部收入和支出”法律定義尚不夠明確，不足以在法律上保證預(yù)算的完整性。體現(xiàn)在財(cái)政專戶存儲的收支尚不包含在“預(yù)算”的范圍內(nèi)，經(jīng)營性國有資產(chǎn)所產(chǎn)生的利潤只有一小部分納入預(yù)算。

　　預(yù)算法修正案草案還對預(yù)算編制細(xì)化進(jìn)行規(guī)定，要求本級一般公共預(yù)算支出，按其保障功能分類應(yīng)當(dāng)編列到項(xiàng)，按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，基本支出應(yīng)當(dāng)編列到款。

　　全國人大法工委表示，首先要求預(yù)算支出要按功能分類編，明確支出的方向，比如教育、科學(xué)還是文化，同時(shí)，要按照經(jīng)濟(jì)分類編，對這個(gè)錢的用途是什么，比如發(fā)工資、購買車或其他用品，按資金用途編。這樣縱向、橫向一對照，對資金的使用就了解得更加清楚了。

　　蔣洪認(rèn)為，提出“功能分類應(yīng)當(dāng)編制到項(xiàng)”，并且規(guī)定了預(yù)算支出要按經(jīng)濟(jì)分類編制，這相比過去是很大的進(jìn)步。不過，他認(rèn)為按照經(jīng)濟(jì)分類不應(yīng)只限于基本支出，將項(xiàng)目支出排除在外。

　　預(yù)算公開

　　全過程公開但未達(dá)到全面公開

　　若預(yù)算法修正草案四審稿通過，預(yù)算公開有望實(shí)現(xiàn)全過程公開。

　　此次預(yù)算法修改，預(yù)算公開透明可謂是從無到有，將實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度寫入立法目的。根據(jù)預(yù)算法修正案草案四審稿規(guī)定，預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告級報(bào)表，及政府舉債情況、政府采購情況、預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告均應(yīng)公開。從預(yù)算開始到執(zhí)行、調(diào)整、決算及最后的審計(jì)，公開貫穿預(yù)算工作的全過程。

　　中國政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施政文表示，在1994年通過的現(xiàn)行預(yù)算法中，對預(yù)算公開根本沒有涉及，修訂后的草案則具體明確哪些內(nèi)容需要公開、公開的時(shí)間，這是較大的進(jìn)步，符合十八屆三中全會提出的建立公開透明預(yù)算的方向。

　　上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國公共財(cái)政研究院執(zhí)行院長劉小川認(rèn)為，除將財(cái)政信息公開、預(yù)算信息公開納入信息公開之外，預(yù)算法的修正案還特別規(guī)定不公開要追究法律責(zé)任，過去從來不提責(zé)任追究，這是對公開強(qiáng)有力的保證。根據(jù)草案規(guī)定，未依法對有關(guān)預(yù)算事項(xiàng)進(jìn)行公開和說明的，對負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員追究行政責(zé)任。

　　不過，施政文表示，雖然目前對預(yù)算公開的規(guī)定有較大的進(jìn)步，但仍未實(shí)現(xiàn)全面公開，還不能全面反映政府財(cái)政的準(zhǔn)確、真實(shí)的情況。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授蔣洪指出，在預(yù)算法修正案規(guī)定公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算四本收支之外，還有一些現(xiàn)在不在現(xiàn)有預(yù)算體系中的收支，如財(cái)政專戶存儲，這些并沒有體現(xiàn)。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長王雍君認(rèn)為，最好的公開，應(yīng)該是除法律明確規(guī)定的涉及國家機(jī)密、隱私和第三方利益，所有財(cái)政信息都需要公開。

　　人大監(jiān)督

　　強(qiáng)化人大審查權(quán)力

　　人大對預(yù)算初步審查的力度在本次預(yù)算法修改中得到強(qiáng)化。

　　預(yù)算法修正案草案規(guī)定，所有的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整方案、決算都需初步審查，并且明確規(guī)定從中央到省、到設(shè)區(qū)的市、縣，各個(gè)層級的審查機(jī)構(gòu)。草案還明確要求財(cái)政部門對初步審查意見及時(shí)反饋，并規(guī)定，初步審查意見要印發(fā)給代表，供代表在正式審查預(yù)算的時(shí)候參考。在對預(yù)算、決算的審查中，預(yù)算法草案同時(shí)明確審查重點(diǎn)，四審稿將“重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目的預(yù)算是否得當(dāng)”列入重點(diǎn)審查的內(nèi)容。

　　有學(xué)者曾對此前的三審稿做過統(tǒng)計(jì)，僅從法條數(shù)量來看，預(yù)算法三審稿內(nèi)監(jiān)督、審批、法律責(zé)任相關(guān)的法條，均有所增加。三審稿相比現(xiàn)有預(yù)算法新增21條法條，其中8條都在強(qiáng)化人大的權(quán)力，由此證明預(yù)算法修正草案大大加強(qiáng)了人大的監(jiān)督審查力度。四審稿則進(jìn)一步突出重點(diǎn)監(jiān)督的內(nèi)容。劉小川指出，新法比較明顯地突出公民、法人組織、社會組織對預(yù)算的直接監(jiān)督權(quán)利，這在過去也是沒有的。

　　不過，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授蔣洪指出，在預(yù)算法修正案草案中，一些權(quán)力被人大授權(quán)給國務(wù)院并不合適。他認(rèn)為，像對“應(yīng)當(dāng)進(jìn)行預(yù)算調(diào)整”的內(nèi)容，就需要明確怎樣的調(diào)整需要經(jīng)過人大審批程序，哪些調(diào)整可以由行政部門自主決定。

　　地方債務(wù)

　　首次允許地方適度發(fā)債

　　現(xiàn)行預(yù)算法規(guī)定，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。去年審計(jì)署披露，全國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)超過20萬億元。地方舉債已經(jīng)成為法律不允許但實(shí)際存在的現(xiàn)象。

　　全國人大法律委員會副主任委員李飛曾透露，草案二審稿在征求意見過程中，有的提出，為適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，應(yīng)當(dāng)適度放開地方政府舉債的權(quán)限，進(jìn)一步規(guī)范地方政府的舉債行為，使其法制化、透明化，并就這些年來地方政府舉債過程中存在的問題，作出有針對性的規(guī)定。

　　三審稿提出，適度放開地方政府舉債的權(quán)限，但同時(shí)設(shè)立多道“防火墻”規(guī)范政府舉債行為。將地方債的發(fā)債方式，限定為地方政府債券，舉債限額列入預(yù)算調(diào)整方案，并報(bào)本級人大常委會批準(zhǔn)，同時(shí)規(guī)定法律外，地方政府及其所屬部門、單位不得以任何方式，為任何單位和個(gè)人債務(wù)提供任何擔(dān)保，違者撤職或開除。

　　全國人大法工委表示，希望通過一系列的規(guī)定，對地方政府債務(wù)“開前門，同時(shí)堵住后門，從嚴(yán)從緊管理，使今后地方政府的債務(wù)都在人大規(guī)定的大盤子里”。

　　江蘇省財(cái)政廳官員曾就地方債務(wù)表示，希望新的預(yù)算法，對地方債務(wù)應(yīng)該有一定的分類認(rèn)可。她認(rèn)為，債務(wù)管理首先是要合法化，將地方債務(wù)納入預(yù)算管理，接受人大監(jiān)督，對防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也要一定的預(yù)警。