7月30日，國務院下發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，中國的戶籍制度改革再次上路。但究其根源便可發現，戶籍制度改革的難度依然很大。

戶籍制度要推進改革，關鍵是資金。2013年7月，中國社科院發布《城市藍皮書》稱，目前我國東、中、西部地區農業轉移人口市民化的人均公共成本分別為17.6萬元、10.4萬元和10.6萬元，全國平均為13.1萬元/人。

平衡城鄉利益

2013年兩會上，公安部副部長黃明說，2010年到2012年，全國共辦理戶口“農轉非”2500萬人，是3年前的2.2倍；2012年全國非農業戶口人口所占比重達到35.29%。

因為戶籍制度的約束，中國的城鎮化存在“半城鎮化”現象，即戶籍城鎮化率與人口城鎮化率存在差異。二者之間的數量差即是實現了地域轉移和職業轉換，但還沒有實現身份和地位轉變的農民工。這部分群體規模超過2億。“就業在城市，戶籍在農村；勞力在城市，家屬在農村；收入在城市，積累在農村；生活在城市，根基在農村”，成為其顯著特征。

盡管計劃經濟時期附著于城市戶籍之上的福利已經逐步剝離，比如糧票、油票等計劃經濟時代的福利早已取消，但這些農民工依然難以享有與城市戶籍相關的教育、社保、醫療等公共服務。在大城市哪怕是購房、購車都受到限制。

與此同時，農民也越來越看重附著在戶籍上的福利，比如宅基地財產權、土地承包權、林地承包權等，很多農民進入城市時并不愿意放棄農村戶籍。

但是在城鎮戶口之上，尤其是大城市，比如北京，戶籍之上附加著更大的利益。眾所周知，2010年底和2011年初，北京市政府相繼頒布針對汽車和住房的“限購令”。非京籍居民要想參與購車搖號和購買住房，必須“持本市暫住證且連續五年以上在本市繳納社會保險和（或）個人所得稅”。

伴隨北京房價上漲，暫且不論是否買得起房，購房資格成了是否能夠分享城鎮化進程中投資增值這塊蛋糕的關鍵一步。早在2008年，“具有北京戶口”已經被列為限價商品房供應對象需具備的首要條件。

改革已經不僅僅是改戶口本的問題，而是平衡城鄉兩種身份所帶來的利益問題。民建中央副主席辜勝阻曾對《第一財經（微博)日報》表示，戶籍制度改革正在變得越來越復雜。

成本和效益

伴隨城鎮化進程的加速，農業轉移人口的市民化進程嚴重滯后，綜合考慮存在成本障礙、制度障礙、能力障礙、文化障礙、社會排斥以及承載力約束等多方面的因素。

戶籍制度改革要推進，這早已成為各界共識。之所以久拖不決，更為關鍵的是資金。上述《城市藍皮書》稱，近年來附著在戶籍制度背后大量福利因素所構成的較高成本是又一重要門檻。

《城市藍皮書》稱，目前，我國東、中、西部地區農業轉移人口市民化的人均公共成本分別為17.6萬元、10.4萬元和10.6萬元，全國平均為13.1萬元/人。

當前我國城鎮化正處于快速推進階段，《城市藍皮書》預計到2030年城鎮化率將達到68%左右，2020年之前全國大約有3億、2030年之前大約有3.9億農業轉移人口需要實現市民化。要解決3.9億農民市民化問題，政府公共成本需要支出約51.1萬億元。這筆巨額支出將成為財政負擔。

農業轉移人口的市民化公共成本是指為容納新市民化人口，政府在城鎮基礎設施建設、維護以及公共服務等方面所需增加的財政投入，主要包括城鎮建設維護投入、公共服務管理投入、社會保障投入、隨遷子女義務教育投入、保障性住房投入等。

此外，農業轉移人口在市民化過程中要自行承擔的個人生活成本，平均每人1.8萬元/年。絕大多數農民工還需要支付平均約為30萬元/戶的購房成本。除去少數被納入廉租房、公租房體系的市民化人口外，按經濟適用房價格購買計算，全國平均為10.1萬元/人。

重慶模式啟迪

作為國家確定的城鄉統籌綜合配套改革的試驗區，重慶進行了農民工戶籍制度的改革。只要是在重慶城鎮工作了3年以上，或者在重慶城鎮有已經落戶的親屬的農民工，都可以自愿辦理重慶城鎮戶口。

2013年5月，在第二屆中國國際農商高峰論壇上，重慶市市長黃奇帆說，辦理了城鎮戶口的農民工就能享受到五個“一步到位”，即跟城市居民享受同樣的養老、醫療、住房、教育、就業待遇。

“農民工在重慶城鎮落戶，使得工業園區可以全年12個月開工，農民工成為城市工人階級，這形成了重慶非常有競爭力的撒手锏。”黃奇帆說。

這樣一來，就不得不面對兩個問題，一是，落戶農民原先的三塊地——承包地、林地和宅基地該如何解決；二是，農民工進城的社會綜合成本。

對于前者，黃奇帆表示，對三塊地的使用權也被視為財產權，政府建立流轉制度，由農民自行支配。

對于后者，黃奇帆認為，農民工本身貢獻的是人口紅利，幾十年來在城市工作的效益絕對可以將十多萬的社會綜合成本消化掉，并且這個成本只是其貢獻的幾分之一。

他進一步解釋說，農民工進城的成本，不到40%由招聘企業承擔，1/3由政府承擔，余下由農民工自身承擔。此外，這些成本不是在一年中支出的，而是在其長期務工的過程中分期支付的。