十九大對我國發展歷史方位做出了新的重大判斷，提出中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處于轉變發展方式、優化經濟結構和轉換經濟增長動力攻關期，建設現代化經濟體系是跨越關口的迫切要求和國家戰略目標。在此背景下，我國旅游業要順應時代的要求，必須走高質量發展和提供優質旅游產品的道路。為此，需要對旅游業高質量發展的必然性、指向性有充分的理解和認識，以期有理論上的清醒和行動上務實舉措。

　　一、旅游業高質量發展和提供優質旅游產品是新時代的客觀要求

　　進入21世紀第二個十年，我國經濟社會發展水平有了顯著的提高。從經濟發展水平看，我國經濟總量在2018年達到90萬億，穩居全球第二位，人均國民收入超過8000美元，進入中等偏上收入國家行列；到2020年有望達到或超過1萬美元，與高收入國家門檻（2016年劃分標準為12475美元）差距進一步縮小。從社會發展水平看， 2016年我國常駐人口城鎮化率為57.4%，高等教育毛入學率42.7%，基尼系數0.465，貧困人口4335萬，貧困發生率4.5%，中等收入群體逐步擴大，社會保障實現全面覆蓋，基本養老金標準逐步提高，居民主要健康指標總體優于中高收入國家。

　　隨著全面建成小康社會，我國旅游需求大眾化不僅是規模化，而且呈現細分化和中高端化發展勢頭。傳統旅游消費模式將因80后、90后成為消費主力的代際更替和收入水平的提高而發生巨大的變化。溫飽階段“排浪式到此一游”的消費模式將日益式微，小康階段“多樣化深入體驗”消費模式磅礴興起。現在，旅游投資業界認為“凡是只靠數人頭收門票的都將沒落，只有靠增值服務、二次消費和特色運營的項目才能贏得未來”。可以預見，未來一個時期廣大游客對目的地產品的質量和服務要求越來越高，對旅游的便捷、安全、舒適度要求越來越高，對旅游的品質化和優質旅游的要求將進一步凸顯。品質化和中高端化將成為新時代旅游消費的突出特征，為此，建構高質量的旅游產品和服務體系，發展優質旅游是我國經濟社會發展水平躍升在旅游領域的客觀體現，是新時代我國整體消費結構提升的必然要求，也是旅游業轉型升級的必由之路。

　　二、旅游業高質量發展和提供優質旅游產品的關鍵在轉變發展思路

　　旅游業本質是服務業，即便是旅游吸引物的建構也是要以服務游客為宗旨和依歸的，對品牌質量、服務水準、專業化水平、游客體驗、精細管理的追求是服務業核心競爭力所在，也是發展優質旅游的題中應有之義。迪士尼、烏鎮、方特等項目之所以能成功，很大程度不是因為其硬件，而是硬件背后優質的軟件。對一個目的地長期生存發展至關重要的也是優質的軟件。比如，臺灣的西門町得益于其規劃設計有特色，攤商訂價透明，不會亂宰客，在當地旅游業整體下滑的情況下，仍然能保持良性發展。

　　從企業層面來看，近年來我國旅游項目投資快速增長， 2017年達到1.5萬億元，年均增長30%以上。大規模的旅游項目投資對擴大旅游業總供給起到了重要推動作用。但也要看到，這種情況有很大比重是傳統的發展思路和發展方式在起作用。這其中，部分旅游項目名義上是旅游項目，實際的著眼點是地產，其基本的商業邏輯是地產的快速增值而非旅游項目的長期發展。這種發展方式，背后的思維邏輯是快，而不是好；發展的重點是硬件，忽視了軟件的提升。建構的是一個個單體的項目，對旅游產業的整體進步考慮不多，項目開發對產業長期發展的支撐有限，不僅對優質旅游發展沒有助益，而且對旅游業的長期健康發展不利。比如，一些優勢旅游資源沒有得到有效配置，甚至被破壞性開發，擠壓了旅游業發展空間，惡化了部分旅游項目類型社會形象等等。發展優質旅游，必須扭轉這種發展思路和發展方式，真正把“好”放在第一位，優先考慮“專業化、競爭力”長期發展指標，更加重視軟硬件之間的協調發展。

　　從政府層面來看，在發展思路上不能再唯GDP導向，用抓工業、簡單上項目的思維來抓旅游發展，片面追求項目投資強度，而是要真正把當地旅游業整體競爭力放在第一位，通過選擇好項目、整治好環境和涵育文化品位，建設高質量旅游目的地，發揮好旅游業的經濟、社會和生態綜合效益。同時引導企業樹立可持續的發展觀，不急功近利，不盲目地迎合市場，逐步摒棄依靠地產這種“大進大出”“快進快出”和“一錘子”買賣的發展方式，支持鼓勵旅游企業多做精品，做品牌，做百年老店。同時，也要注意引導游客理性消費，使游客知曉“天下沒有免費的午餐”，倡導“一份價錢一份貨”，嚴厲打擊不合法經營行為。

　　從深化供給側結構性改革看，全國深化供給側結構性改革，加快推進“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”。當前處于推進從高速旅游增長階段邁向優質旅游發展階段，要以大力發展全域旅游為抓手，統籌解決傳統景點旅游模式下旅游有效供給不足的結構性問題。深入推進的全域旅游與新時代新發展理念完全契合，也是我們要牢固樹立全域旅游的體制觀、資源觀、產品觀、業態觀、發展觀，加快建立完善現代旅游綜合治理機制，創新旅游業發展模式，堅持特色化發展，提升全域旅游示范區創建水平。要持續推進“放管服”改革，繼續簡政放權，規范審批行為，加強事中事后監管，提供優質旅游服務。旅游業作為新興產業、新產能、新動能，必然是供給側結構性改革的受益者和發展方向之一。

　　三、旅游業高質量發展和提供優質旅游產品需要良好的環境

　　旅游業高質量發展和優質旅游能否發展起來并發展的好，需要發揮好政府和市場兩只手的作用。在中國特色市場經濟體制下，政府在營造優質旅游發展環境方面的作用依然極其重要。但要真正使相關的政策環境能落到實處、發揮好效果，需要加強行業特點和規律的研究。否則，政策不響應需求，就起不到作用，需要一次次重來；要不就是漫天要價，最后不了了之。為此，有四個基本問題需要深入研究，并據此提出相應的政策意見。

　　首先，旅游業有較長的產業鏈，各環節之間應有協調發展的關系。如果一些地方旅游業各環節之間存在不平衡情況，部分環節過于突出，一些環節明顯發育不良，則會導致一個地區旅游業整體效益和競爭力不強。旅游業傳統上包括“食、住、行、游、購、娛”六要素，不少城市和地區，包括一些知名旅游城市這六要素發展也都不平衡不充分，普遍講食、住、行相對較好，行、游、購、娛則均有欠缺。僅僅從某一個要素內部而言，也有不平衡不充分的問題。比如，通常說的游，則是觀光景區多，休閑度假少；同質化的多，差異化的少；粗放式的多，精細化的少。因此，推進旅游業優質發展，要深刻認識到旅游業是一個圈層結構的產業，著力優化旅游業發展結構，在結構協調方面表現出高質量特征。

　　其次，旅游業是一個需求方規模經濟產業，隨著游客量的增加，整個地區的旅游業收益將呈現加速增長的態勢。當然，實現這樣一種規模經濟需要一系列的條件。這意味著旅游業的發展要盡量避免單點和分散化配置，更多地把點結合到線、面上來，以求得效益的最大化。近些年來，旅游產業集聚發展的局面日益發展，一大批旅游功能區、特色旅游區、旅游風景道等興起，提高了資源配置的效率。但也要看到集聚的向心力和離心力作為空間經濟學的主要內容，在旅游業集聚發展中同樣存在，特別是“檸檬市場”問題以及資源環境限制等問題的存在會導致集聚發展最終停滯在一個特定的水平上，并有可能導致集聚的衰退。因此，高質量旅游發展需要重點關注集聚發展與有效的旅游管理，在規劃和管理上體現出高質量。

　　再次，旅游業是個外部性很強的經濟產業，能優化當地生態環境、促進文化保護傳承并帶動欠發達地區發展。這是旅游業不同于制造業的一個重要的特點。正外部性的存在會使產出小于社會最適量，導致供給不足，價格偏高。按照經濟學的原理，對于正外部性的旅游業發展，政府應該予以補助或優惠。不能簡單認為旅游業市場化程度較高，就否定或弱化政府支持。同樣市場化條件下，不同產業有不同的特點和要求。特別是在我國產業政策從總體上還處于服務于工業化、城鎮化發展的背景下，如果不對旅游投資和建設給予優惠或補助，則會引起旅游投資不足或者投資方向扭曲。比如，一個投資50億元的旅游主題公園如果要正常運營，用地規模需要1300畝，建成后一年接待300萬人，旅游收入7億元，其單位面積產出僅為54萬/畝，遠遠小于工業企業或房地產企業單位面積產出（它能夠帶來周邊地價的提升則沒有計算在內）。如果不予以優惠的土地政策，市場主體要不就不會投資建設旅游項目，要不采取其他手段（配套房地產項目）將正外部性內部化，甚至變相改變旅游項目建設內容直接投資建設房地產。因此，要強化政府對高質量旅游的發展扶持力度。

　　最后，旅游業是綜合性產業，要做好各方面政策集成的文章，就是要把旅游的需求與現有的政策體系、政策方向結合起來尋求突破。旅游是一個新興產業，在制定和形成行業政策的同時，需要認真研究、消化和吸收國土、交通、城建等傳統行業既有法律與政策成果。需要在既有的法律和政策框架下，尋求旅游政策供給、繼承與創新，提高旅游政策的嚴肅性、嚴謹性和規范性，否則就會形成政策創新概念化和隨意化。比如，學術界提出了“最后一公里”的問題，但卻無人去研究其本質是旅游公路并沒有納入交通運輸部的公路體系，因此從法律上缺乏財政資金支持。再比如，旅游界提“旅游節點城市”，但與住房和城鄉建設部的城市建設標準如何銜接，卻無人研究。

　　總之，當前旅游政策研究僅停留在現象階段，政策過于表面化和概念化，文旅融合時代已經走向深入，目前需要更加務實、深化和專業化，方能形成政策效應。（郇志杰）