土地改革是中國(guó)啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化，開啟新一輪制度紅利的中心環(huán)節(jié)和關(guān)鍵挑戰(zhàn)。建設(shè)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，是市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的基石之一，即建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性用地與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

　　仔細(xì)梳理十八屆三中全會(huì)關(guān)于土地改革的總體部署，可以發(fā)現(xiàn)，使市場(chǎng)在土地要素的配置中發(fā)揮決定性作用的是一條貫穿土地改革的主線索，圍繞這個(gè)線索，也可將土地改革的內(nèi)容用三個(gè)關(guān)鍵詞加以概括：市場(chǎng)化、收益分配、分類處置。

　　改革思路

　　第一個(gè)關(guān)鍵詞：市場(chǎng)化

　　1．在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

　　2．縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。

　　3．穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)�業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)。突破性提出賦予承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押和擔(dān)保功能，這意味著農(nóng)村耕地的資產(chǎn)和融資功能首次被決策層認(rèn)可。

　　第二個(gè)關(guān)鍵詞：收益分配

　　1．建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。如果在執(zhí)行環(huán)節(jié)中土地增值收益的分配能夠改變過去的補(bǔ)償方式，轉(zhuǎn)向參考土地市場(chǎng)市價(jià)補(bǔ)償，那么將會(huì)顯著提高農(nóng)民的收益。

　　2．賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行。

　　3．允許財(cái)政項(xiàng)目資金直接投向符合條件的合作社，允許財(cái)政補(bǔ)助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護(hù)，允許合作社開展信用合作。鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營(yíng)模式。

　　第三個(gè)關(guān)鍵詞：分類處置

　　這里的含義是三中全會(huì)所確定的土地改革方案事實(shí)上是一個(gè)分類改革的方案，具體而言：

　　1．對(duì)于耕地，既堅(jiān)持了傳統(tǒng)上的集體所有權(quán)這一基本前提未變，同時(shí)也堅(jiān)持“農(nóng)地農(nóng)用”的基本原則未變，改變的重點(diǎn)是集中式耕地經(jīng)營(yíng)的方式上，方向是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模種植和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

　　2．對(duì)于農(nóng)村集體所有“經(jīng)營(yíng)性用地”，則提出“在符合規(guī)劃和用途管制前提下”流轉(zhuǎn)，這個(gè)前置條件從根本上決定了農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性用地距離真正意義上的市場(chǎng)化還有一段很長(zhǎng)的路要走。經(jīng)營(yíng)性用地流轉(zhuǎn)的范圍實(shí)質(zhì)上是受限的。

　　3．在農(nóng)地向非農(nóng)建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換環(huán)節(jié)，目前實(shí)行的征地和“土地招拍掛”機(jī)制沒有改變，只是減少了征地的范圍、提高對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償，這意味著交易環(huán)節(jié)，地方政府對(duì)土地市場(chǎng)的干預(yù)仍然較強(qiáng)。

　　改革影響：尋找新的土地紅利

　　盡管中國(guó)的土地市場(chǎng)距離真正的市場(chǎng)化仍然道路漫長(zhǎng)，但三中全會(huì)已經(jīng)沿著這個(gè)方向開啟了新的征程，也必將會(huì)產(chǎn)生一系列影響，在某種程度緩解當(dāng)前中國(guó)土地制度的矛盾，并有望產(chǎn)生新一輪的改革紅利。

　　第一，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)將緩解城市土地指標(biāo)的約束，也有助于提升土地使用的經(jīng)濟(jì)效率。

　　從增量角度評(píng)估，中國(guó)的建設(shè)用地占比仍偏低，而集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)則為未來的增量土地開發(fā)提供的空間。從存量角度評(píng)估，目前處于城市拓展區(qū)范圍之內(nèi)，但在產(chǎn)權(quán)屬性上仍是集體所有的存量建設(shè)用地，雖然是工商業(yè)或住宅用途，但是使用效率普遍較低，如果能夠在新的改革方向之下重新配置這部分土地，不僅可以提升土地的使用效率，也可以釋放出更多的城市用地，而且這部分土地已經(jīng)處于城市之中，其經(jīng)濟(jì)價(jià)值更大。總體看，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)空間極為廣闊，可緩解城市土地指標(biāo)的約束。

　　第二，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)將改變城市存量土地的使用結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)為工業(yè)用地占比的下降和商業(yè)用地占比的上升，這會(huì)帶來城市的轉(zhuǎn)型甚至城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型。

　　通常，不同發(fā)展階段、不同的城市功能定位以及不同的城市發(fā)展規(guī)劃都會(huì)導(dǎo)致城市建設(shè)用地的配置結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)規(guī)律性變化。更為重要的是，城市建設(shè)用地結(jié)構(gòu)的變化事實(shí)上反映的是城市的轉(zhuǎn)型，在工業(yè)化和城市化的中后期階段，大城市或中心城市通常會(huì)成為工業(yè)的總部經(jīng)濟(jì)中心和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)中心，占地面積較大的工廠則逐步外遷，導(dǎo)致城市中心工業(yè)用地比重逐步下降。

　　具體到中國(guó)的情況，目前來看，北京、上海、深圳、天津等一二線發(fā)達(dá)城市正逐步過渡到這個(gè)階段，城市建設(shè)用地中工業(yè)用地的比例會(huì)日益減小，住宅、商業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的用地比例將增加，而且在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和工業(yè)外遷兩個(gè)力量的疊加驅(qū)動(dòng)下，新增的工業(yè)用地將主要集中在大城市的周邊或郊區(qū)集體建設(shè)用地上。

　　第三，盡管集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)部分緩解城市土地指標(biāo)緊張的約束，但未來中國(guó)土地城鎮(zhèn)化的總體趨勢(shì)仍然是從數(shù)量擴(kuò)張過渡到效率擴(kuò)張。

　　普遍的看法是中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程主要是土地面積的擴(kuò)張，人口擴(kuò)張速度相對(duì)較慢，這導(dǎo)致土地使用效率的偏低。因此，在這種情況下，在未來很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，中國(guó)土地城鎮(zhèn)化的核心問題將從數(shù)量擴(kuò)張過渡到效率擴(kuò)張。

　　第四，圍繞土地增值收益分配的改革則可能為農(nóng)民工帶來一定程度的財(cái)產(chǎn)性收入，從而成為推動(dòng)轉(zhuǎn)移人口市民化的潛在突破口。

　　轉(zhuǎn)移人口與城市居民的最大差距在于財(cái)產(chǎn)差距，財(cái)產(chǎn)差距難以破除的關(guān)鍵原因并非農(nóng)民沒有財(cái)產(chǎn)，而是財(cái)產(chǎn)無法通過市場(chǎng)途徑變現(xiàn)。農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)為三類即耕地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)，這三類財(cái)產(chǎn)若能市場(chǎng)化變現(xiàn)，人均資產(chǎn)性收入將會(huì)明顯增加，可以在很大程度上覆蓋轉(zhuǎn)移成本。此外，若能按照三中全會(huì)所指引的方向，在土地增值收益的分配環(huán)節(jié)，適度提高耕地占用、宅基地流轉(zhuǎn)的增值收益分配比例，那么農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化問題的成本壓力就沒有想象的那么大。

　　第五，耕地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前提條件，下一階段，中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的轉(zhuǎn)變將成為新的亮點(diǎn)。

　　截至2011年底，全國(guó)實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)的耕地面積為12.77億畝，其中已經(jīng)流轉(zhuǎn)的總面積為2.28億畝，流轉(zhuǎn)面積同比增速達(dá)22.1%；在改革政策的推動(dòng)中，按照2011年的流轉(zhuǎn)面積和流轉(zhuǎn)增速簡(jiǎn)單框算，中國(guó)將于2020年前實(shí)現(xiàn)耕地“全流轉(zhuǎn)”。

　　耕地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生率的擴(kuò)張、生產(chǎn)成本的下降和農(nóng)作物質(zhì)量的提升。從國(guó)際對(duì)比來看，中國(guó)的農(nóng)作物單產(chǎn)僅僅低于作為發(fā)達(dá)國(guó)家的美國(guó)、英國(guó)和日本，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于印度和巴西，是世界平均水平的1.6倍，規(guī)模種植本身不僅難以增加，甚至有可能減小單產(chǎn)。而且中國(guó)的化肥使用密度是世界平均水平的2.5倍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于美國(guó)和英國(guó)，規(guī)模經(jīng)營(yíng)并不會(huì)帶來農(nóng)資使用總量的增加，但是會(huì)帶來使用結(jié)構(gòu)的變化。因此，規(guī)模經(jīng)營(yíng)的關(guān)鍵是通過生產(chǎn)和管理方式的機(jī)械化來實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提升，目前中國(guó)的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率是日本的1%、美國(guó)的20%、世界平均水平的50%，提升空間較大，尤其是收割領(lǐng)域。