水資源開發(fā)逼近紅線

　　另據(jù)權(quán)威媒體報(bào)道，當(dāng)前，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速發(fā)展，加之氣候變化影響，我國水資源短缺加劇、水污染問題突出、水生態(tài)損害嚴(yán)重，尤其是水資源短缺已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要瓶頸。

　　“全國用水總量正在逐步接近國務(wù)院確定的2020年用水總量控制目標(biāo)，海河、黃河、遼河流域水資源開發(fā)利用率已經(jīng)達(dá)到106%、82%、76%，西北內(nèi)陸河流開發(fā)利用已接近甚至超出水資源承載能力。”水利部水資源司副巡視員顏勇表示，水資源開發(fā)利用逼近紅線。

　　一方面，水資源開發(fā)利用強(qiáng)度大；另一方面，用水方式較為粗放。我國農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)為0.52，低于0.7至0.8的世界先進(jìn)水平，萬元工業(yè)增加值用水量為世界先進(jìn)水平的2倍左右，國內(nèi)600多個(gè)城市供水管網(wǎng)的平均漏損率超過15%。

　　水利部部長陳雷表示，節(jié)水優(yōu)先是保障國家水安全的戰(zhàn)略選擇。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，要把全面落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度作為重要抓手，著力強(qiáng)化水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”的先導(dǎo)作用和剛性約束。

　　水權(quán)改革趨于成熟

　　或許認(rèn)識(shí)上我們已了解水資源的珍貴，但行動(dòng)上舊習(xí)難改，用水效率極低。

　　目前，我國平均單方水GDP產(chǎn)出僅為世界平均水平1/4左右，不足一些發(fā)達(dá)國家的1/10；2011年全國灌溉水利用系數(shù)僅為0.51，與發(fā)達(dá)國家相距甚遠(yuǎn)；奢侈型用水的洗車、洗浴等行業(yè)蓬勃發(fā)展，全社會(huì)還沒有形成節(jié)約用水的意識(shí)和習(xí)慣。

　　水權(quán)改革推動(dòng)水資源的商品化、市場(chǎng)化，正是為了解決上述問題。中科院地理科學(xué)與資源研究所研究員賈紹鳳說，改革的基本思路是在水資源所有權(quán)屬于國家的基礎(chǔ)上，把使用權(quán)分配到基層行政區(qū)域和微觀用戶。這與土地承包制類似，土地仍歸集體所有，使用權(quán)則分給農(nóng)戶。

　　這是一項(xiàng)全新的探索。此前，只有甘肅、內(nèi)蒙古等地做過一些小范圍和初步的嘗試。

　　國家戰(zhàn)略層面推動(dòng)水權(quán)改革的努力起始于2011年。當(dāng)年的中央一號(hào)文件專題聚焦水利改革發(fā)展問題，并提出建立用水總量控制制度。總量控制意味著要有紅線，并對(duì)水資源進(jìn)行分配、調(diào)劑。

　　2012年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》，明確劃定了到2030年全國用水7000億立方米的總量紅線。此后，在全國用水紅線之下各地一直到縣市，也劃定了各自的用水紅線，這可以說是把水權(quán)分下去的第一步，分到了各基層行政區(qū)域。

　　2014年，水利部又印發(fā)《關(guān)于開展水權(quán)試點(diǎn)工作的通知》，召開水權(quán)試點(diǎn)工作啟動(dòng)會(huì)，在7個(gè)省區(qū)開展不同類型的水權(quán)試點(diǎn)工作，力爭(zhēng)用2年—3年時(shí)間，在水資源使用權(quán)確權(quán)登記、水權(quán)交易流轉(zhuǎn)、相關(guān)制度建設(shè)等方面取得突破，為全國層面推進(jìn)水權(quán)改革提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

　　目前，各試點(diǎn)省份的改革方案已紛紛上報(bào)，有的已經(jīng)獲批，水權(quán)改革進(jìn)入全面起步階段。

　　水權(quán)交易引出金融創(chuàng)新

　　水權(quán)，這個(gè)我們現(xiàn)在稍顯生疏的事物，或許將在未來扮演越來越重要的角色。事實(shí)上，這并不奇怪，就像土地可以分到農(nóng)戶一樣，水資源也可以分下去，而不是一直喝“大鍋水”。水權(quán)這個(gè)新事物，將開啟一個(gè)用水的新時(shí)代。

　　2014年7月底，水利部召開全國水權(quán)交易試點(diǎn)啟動(dòng)工作會(huì)議，確定在寧夏、江西、湖北、內(nèi)蒙古、河南、甘肅、廣東等7個(gè)省區(qū)開展水權(quán)交易試點(diǎn)工作，為下一步在全國推進(jìn)水權(quán)制度建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒和示范。試點(diǎn)內(nèi)容包括水資源使用權(quán)確權(quán)登記、水權(quán)交易流轉(zhuǎn)和開展水權(quán)制度建設(shè)，試點(diǎn)時(shí)間為2—3年。根據(jù)時(shí)間表，8月各省區(qū)將上報(bào)方案，10月份方案批準(zhǔn)后將開始正式執(zhí)行，這一系列的動(dòng)作，均標(biāo)志著我國水權(quán)交易工作即將全面展開。

　　“十八屆三中全會(huì)要求，將水資源管理、水環(huán)境保護(hù)、水生態(tài)修復(fù)、水價(jià)改革、水權(quán)交易等納入生態(tài)文明制度建設(shè)。”水利部一內(nèi)部人士說道，“如何進(jìn)行確權(quán)和交易的制度設(shè)計(jì)，應(yīng)該說是此輪改革中基礎(chǔ)性的、關(guān)鍵性的工作。”

　　據(jù)了解，此次試點(diǎn)的7個(gè)省區(qū)，所承擔(dān)的試點(diǎn)內(nèi)容大致可以分為兩類，其中寧夏、江西、湖北等省區(qū)將“重點(diǎn)開展水資源使用權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)工作”，而內(nèi)蒙古、河南、甘肅、廣東等省區(qū)則重點(diǎn)探索“多種形式的水權(quán)交易流轉(zhuǎn)模式”。“在這些工作中，確權(quán)應(yīng)該是第一位的。”中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授沈大軍認(rèn)為，“權(quán)利如果不確定，自然也談不上交易。”

　　“水權(quán)交易所一旦成立，金融方面的想象空間會(huì)比較大。”業(yè)內(nèi)人士評(píng)價(jià)稱，“是否可能衍生出一些金融產(chǎn)品？是否會(huì)孵化出與水權(quán)相關(guān)的上市企業(yè)？這些新生事物都可能出現(xiàn)。”

　　在眾多業(yè)內(nèi)人士看來，水權(quán)交易所一旦成立，水資源管理將變得更有序、更有規(guī)則。“誰用水、誰掏錢，都會(huì)很明確，同時(shí)也會(huì)吸引大量社會(huì)資本和民間資本進(jìn)入到這個(gè)體系中，會(huì)給資本一個(gè)新的投資方向。”

　　此外，2015年底之前，有關(guān)部門將研究提出《水資源確權(quán)登記方案》、《水資源使用權(quán)用途管制辦法》和《取水權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》，這也將為水權(quán)交易在全國范圍內(nèi)的開展進(jìn)一步掃清障。

　　以水權(quán)倒逼節(jié)水

　　眾所周知，節(jié)水是永恒的話題，更是不能停止的行動(dòng)。就像耕地一樣，開發(fā)的多了，剩下可用的就少了。而且除去人為浪費(fèi)的、供水管網(wǎng)漏損的特殊情況，水資源的有效利用率并不高。節(jié)水尤為迫切。

　　2015年的中央一號(hào)文件提出，要“建立健全水權(quán)制度，開展水權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)，探索多種形式的水權(quán)流轉(zhuǎn)方式”。水權(quán)就是對(duì)水資源的使用權(quán)，其流轉(zhuǎn)通過交易實(shí)現(xiàn)。水權(quán)改革，是促進(jìn)節(jié)水與可持續(xù)的有力舉措。

　　一方面，水權(quán)的分配體現(xiàn)節(jié)水理念。既嚴(yán)格按照各地的用水總量紅線，又考慮各地現(xiàn)時(shí)的實(shí)際用水量、用水效率、未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求等因素。另一方面，水權(quán)的流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)節(jié)水升級(jí)。如果水權(quán)用完了，那么需要到市場(chǎng)購買，必然導(dǎo)致用水成本增加；如果用不完，則可以通過轉(zhuǎn)讓而獲益，閑置的也不會(huì)累加。

　　簡言之，水權(quán)改革就是以市場(chǎng)決定資源配置，用效益激發(fā)節(jié)水的內(nèi)生動(dòng)力。誠如甘肅張掖市，農(nóng)戶在人畜用水以及每畝地的用水定額確定后，便可根據(jù)每戶人畜量和承包地面積分到水權(quán)，節(jié)約下來的水就可以通過水票有價(jià)轉(zhuǎn)讓。不完全統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，實(shí)施水權(quán)制度僅一年，張掖就少引用黑河水3億多立方米。

　　試點(diǎn)地區(qū)的有益探索為全國推廣提供了支持。當(dāng)然，我們還要明確水權(quán)交易條款，使流轉(zhuǎn)公平合理；制定相關(guān)法律，保障群眾的權(quán)益；完善體制機(jī)制，促進(jìn)改革深入；建設(shè)節(jié)水工程和設(shè)施，提高水資源的利用率。

　　構(gòu)建節(jié)約型社會(huì)和創(chuàng)新型社會(huì)，水權(quán)改革勢(shì)在必行。而節(jié)約用水和可持續(xù)發(fā)展不能停留在口頭上，也不能只在“世界水日”這一天才想起。