近期，在關于我國戰略性礦產資源管控的研討中，有專家提出在中央提出發揮市場的決定性作用前提下，是否應該將審批權力完全下放？在此，以石墨為例，結合國內外的供需情況、產業發展態勢，談談在戰略性礦產方面應該如何處理市場與政府的關系。
　　
　　全球資源配置能力
　　
　　由于礦產資源賦存的不平衡性，任何國家都不可能完全立足國內以滿足經濟發展對礦產資源的需要，到境外參與全球資源配置是獲得短缺礦產的一個重要途經，重視自己短缺的關鍵性礦產并早作應對，適時彌補則是有遠見的策略。2010年，歐盟委員會在研究全球46種礦產的基礎上，將14種礦產確定為關鍵性礦產原材料，其中有9種主要產自中國(銻、螢石、鍺、石墨、稀土、鎢、鎵、銦、鎂)；美國蘭德公司于2013年發布了《關鍵和戰略性礦產威脅美國制造業的報告》，同樣確定了14種最需要的關鍵戰略性礦產原材料，定義為難以獲得的戰略性礦產，其中有11種主要來自中國(稀土、鎢、鍺、石墨、螢石、銻、銦、重晶石、釩、鎵、鎂).
　　
　　我國對于戰略性礦產、重要優勢礦產和嚴重短缺礦產至今未見國家層面的戰略決策，既沒有明確的戰略性礦產名錄，也缺少有效的針對性措施，中國已完全“淪為”一個礦物原料供應國。
　　
　　石墨資源優勢和產業弱勢
　　
　　石墨分為晶質石墨(鱗片狀)和隱晶質石墨(粉狀)，一直是導熱、光伏、儲能、核電、石墨烯鋰電池、航天等不可或缺的基本原材料。最近，特斯拉、豐田、通用等電動汽車紛紛亮相，鋰電池的充電時間和續航里程是決定新能源汽車是否廣泛應用的重要因素。據專家測算，一百萬輛鋰離子電動汽車至少需要電池級石墨5萬~6萬噸，需磷片石墨15萬至18萬噸。
　　
　　全球石墨儲量的77.5%位于中國，據美國地質調查局資料，2013年全球天然石墨產量為119萬噸，其中中國生產81萬噸，占全球產量的68%，位居全球首位，歐盟95%的石墨來自中國。中國已成為全球天然石墨的最大供應國，但我國大量出口的優質磷片石墨原料價格為每噸3000~5000元人民幣，經國外提純加工再進口中國，價格則躍升為每噸10萬到20萬元人民幣。
　　
　　發達國家在石墨深加工技術上遙遙領先并且進行技術封鎖，加之我國一直忽視非金屬礦業發展，致使我國石墨產業發展滯后，基本上處于產業鏈中的原料供應者地位。我國石墨企業1000多家，長期處于小、散、亂，能耗高，污染重，資源利用率和勞動生產率雙低的局面，企業之間在低端產品的產量、價格上展開惡性競爭，資金和技術投入不足，高科技人才嚴重匱乏，產品產業鏈短，企業規模結構、產品結構和技術結構的不合理狀況亟待調整。
　　
　　石墨產業轉型迫在眉睫。
　　
　　中國礦業聯合會高級資政傅鳴珂認為，十八大后，中央提出了轉變經濟增長方式的一系列要求，這對于石墨這個行業轉型帶來了良好的契機。保護中國的優質石墨資源、提高石墨的深加工水平，建立采、選、深加工為一體的大型產業集團是經濟轉型的必然趨勢，這不僅僅是企業的事，更應得到國家、各級政府的支持和重視。
　　
　　目前中國有相當多的資源型城市面臨著轉型難題，以黑龍江為例，黑龍江雞西、鶴崗、雙鴨山和七臺河四大煤城等地都面臨著巨大的轉型壓力，尋找地區新的經濟增長點成為資源衰退型城市的首要問題。因此在2011年，黑龍江組織中國工程院9位院士和石墨界27位專家謀劃石墨產業做大做強的方法和措施，2014年黑龍江省石墨產業發展規劃獲得通過，為產業的健康發展進行了頂層設計。
　　
　　以雞西為例，煤炭資源已日漸匱乏，當地政府自2011年起通過整合、兼并重組，使石墨優質資源向有實力的優質企業集中，解決了長期的小散亂局面，并形成了新的地區經濟增長點。基于雞西在資源產業和綠色發展的綜合優勢，中國礦業聯合會也授予了雞西市“中國石墨之都”稱號，這也是雞西這個傳統煤炭城市轉型的必然出路。
　　
　　問題何解
　　
　　在我國大量出口石墨初級產品的同時，美日韓等發達國家早已把石墨列為了戰略性資源進行儲備，嚴格控制開采。當前我國石墨為第三類礦產，審批權下放至省縣市三級，沒有顯示出其戰略上的特殊性。建議國家相關部門應將晶質石墨和隱晶質石墨進行分類管理，將晶質石墨確定為戰略性礦產資源，將石墨產業的發展納入國家發展戰略進行統籌規劃，由國家調控開采總量，實施資源總量和礦業權管理。
　　
　　我國出臺了《國家新材料產業“十二五”發展規劃》，其中將石墨、稀土等礦種列為國家戰略性礦產，明確提出在新材料領域要積極發展高純石墨、鋰電池負極石墨、核級石墨、球狀石墨、異形石墨、石墨烯等納米材料研發的總體要求。但在推進過程中財政和政策支持力度明顯不足，國家級的重大科技創新項目主要依靠企業自身投入。針對上述困境，國家財政應該加大對攸關國家命運的戰略資源科技研發的財政支持力度，包括高新科技企業、科研院所、大學研究機構的研究投入和專利獎勵。
　　
　　石墨企業的準入門檻較低，致使不具備技術要求的小企業大量涌入，助長了分散、粗放、環境污染、無序出口、難以統一監管的局面，整體看產業缺乏有效的環境監管政策措施和有實力的規模化石墨企業。政府應該主導推動石墨的資源整合力度，提高環境門檻，治理、關停一批規模小、技術落后、污染嚴重的企業，將優質石墨資源配置給有實力、有技術、有社會責任的企業，做大做強采、選、冶一體的高科技龍頭企業集團。
　　
　　號稱“萬能材料”的我國石墨烯尚處于產業化實踐前期，石墨高端產業的技術實力與國外仍有較大差距，應該創建中國石墨產業名牌，加大引進國外石墨高新技術研發團隊和人才，力爭在石墨資源豐富的地區打造石墨高端產品全產業鏈生產和研發基地。
　　
　　我國一方面優質晶質石墨大量廉價出口，一方面國內企業優材劣用，生產中低端產品，大磷片石墨具有很多獨特的物理化學屬性，不少石墨高級產品，如高純石墨紙只能以大磷片石墨作原料，應進行保護性開采，必要時實施用途管制政策，務求優材優用、物盡其用，與此同時，對石墨原礦和初級產品的出口作出相應的限制，對出口公司的資質進行嚴格管控，加快研究在不違反WTO規則的前提下，嚴格控制大磷片優質石墨的原礦過量出口的政策措施。鑒于一些天然石墨加工產品(如球形石墨)的生產工藝已經掌握，相應的出口補貼應該取消。(作者系中國礦業聯合會發展研究部副主任)