美國棉花補貼構成

　　現行的美國棉花補貼主要基于《2008年農業法案》，它主要在《2002年農業法案》的基礎上修訂而來。根據法案，政府向棉花生產者提供市場營銷貸款援助、直接補貼、反周期補貼，除此之外，還有作物保險和收入保險補貼等。通過上述補貼項目，不管市場價格如何變化，美國棉農種植陸地棉的收入至少在71.25美分/磅，可明顯降低市場價格對棉農收入的影響。

　　另外，為克服反周期補貼的部分弊端，美國《2008年農業法案》在《2002年農業法案》的基礎上增添了一項新的補貼政策，即平均作物收入選擇方案。選擇接受該補貼項目的農戶，不再接受原有的反周期補貼，同時還必須同意減少20%的直接補貼和30%的營銷貸款。

　　美國《2008年農業法案》還增添了另一項新的補貼方案——陸地棉經濟調整援助，即對美國國內使用美國產陸地棉的用戶給予一定的補貼。

　　2014年2月，美國通過了《2014年農業法案》，農業法案仍保留了農產品(000061,股吧)貸款項目，其中皮馬棉目標價格為79.77美分/磅，出口信貸保障項目(GSM 102計劃)的貸款期限由之前的36個月縮短到24個月。

　　新法案取消了涉及所有商品的直接補貼、反周期補貼以及平均作物收入選擇方案，其中對陸地棉實行疊加收入保險計劃。根據該計劃，一旦陸地棉種植者的實際收入不到預期收入的90%，疊加收入保險計劃將對棉農提供10%—30%的損失保險。此外，美國聯邦政府還將為棉農支付保險費用的80%，并對提供疊加收入保險計劃服務的保險公司給予補貼。

　　疊加收入保險計劃會在2015年開始執行，目前執行的是過渡期政策。過渡期補貼政策是根據陸地棉年度均價、44.6公斤/畝的單產、2014年種植面積的60%以及2015年種植面積的36.5%，通過計算公式來測算出補貼。

　　表為新舊農業法案下美國棉花支持政策比較

　　中國棉花補貼構成

　　1.棉花良種補貼

　　2007年，中央財政啟動了5億元資金用于棉花良種推廣補助項目，補貼區域為黃河流域、長江流域和新疆棉區三大區域的8個棉花主產省區。其中，2007年中央安排新疆自治區的補貼面積為1080萬畝，補貼資金1.59億元，地方補貼630萬畝，兵團450萬畝，平均每畝補貼15元。

　　農業部、財政部對農作物良種補貼方式暫不作統一要求，可采取直接發放補貼資金或差價供種補貼的方式，由各地根據本地實際，按照讓農民得實惠、提高良種覆蓋率的原則自行確定。

　　2.出疆棉運輸補貼

　　為解決新疆棉運輸難、銷售難的問題，從2008年開始，國家對產地新疆、使用鐵路運輸的新疆棉及棉紗實施每噸400元的出運補貼。并在2010年6月宣布將2009年的運輸補貼范圍進一步擴大至粘膠紗線及棉網。2011年開始，國家出疆補貼將棉布納入補貼范圍，并提高出疆移庫補貼額度至500元/噸，其中棉花移庫費用補貼根據棉花生產年度核算，補貼期限暫定2011—2015年，棉紗、棉布運輸費用補貼根據自然年度核算，補貼期限暫定2011—2015年。2013年3月15日起，公路運輸補貼開始實施，補貼水平同樣為500元/噸。

　　3.新疆優質棉基地建設支持

　　新疆優質棉基地對于保障國家棉花安全和棉紡工業發展有著重要意義，中央已連續在3個“五年計劃”里支持其建設，累計投入預算內基本建設資金25億元。這是新中國成立以來國家對單一省區、單一農作物投資年限最長的項目。新疆“十二五”優質棉基地建設總投資14.13億元。支持建設種子質量資源創新與育種研發平臺1個，品種選育和良種引進試驗基地14個，良繁田30萬畝，良種加工生產線9條，新增高產穩產棉田61萬畝，高標準節水棉田85萬畝，機采棉面積93.2萬畝，殘膜污染治理面積80萬畝，精量播種及病蟲害統防面積35萬畝。

　　4.棉花目標價格直補

　　2014年中央1號文件提到“關于啟動新疆棉花目標價格改革試點的要求”。目標價格政策是在市場形成農產品價格的基礎上，釋放價格信號引導市場預期，通過差價補貼保護重要原料產業安全、保護生產者利益的一項農業支持政策。目標價格補貼對象是試點地區種植者，總的原則是多種多補，少種少補，不種不補。

　　目標價格改革試點的主要內容：

　　一是在全國范圍內取消棉花臨時收儲政策。政府不干預市場價格，價格由市場決定，生產者按市場價格出售棉花。

　　二是對新疆棉花實行目標價格補貼試點。種植前公布棉花目標價格。2014年新疆目標價格定為19800元/噸。當市場價格低于目標價格時，國家根據目標價格與市場價格的差價對試點地區生產者給予補貼;當市場價格高于目標價格時，不發放補貼。

　　三是完善補貼方式，目標價格補貼額與種植面積、產量或銷售量掛鉤。

　　目前，關于新疆目標價格直補的細則尚未出臺，有關直補政策的進展如下：

　　一是2014年4月5日，國家發展改革委、財政部、農業部聯合發布2014年棉花目標價格為每噸19800元/噸。

　　二是6月1日—8月31日，新疆自治區農業廳會同財政廳、國土資源廳、統計局、調查總隊對全區棉花種植面積數據進行會審和匯總，確認準確無誤后，以正式文件形式上報自治區棉花目標價格改革試點工作領導小組。

　　表為2011—2014年國內棉花支持政策比較

　　結語

　　美國作為發達國家，在之前的農業法案中，對棉花的支持政策遠強于中國，這也是美國棉花獲得強大市場競爭力的主要原因之一。但美國對農業品尤其是棉花的補貼支持政策正呈現明顯的“綠箱化”調整，由傳統直接針對棉花種植和價格的補貼逐漸演變為不針對特定產品的農業保險制度，從效果上看，由于新的農業法案大幅削減了商品項目，也就是農業補貼，潛在地，農作物播種面積可能將會減少。然而，由于生物能源等鼓勵措施的擴大，部分農作物播種面積又會增長。

　　另外，由于新的農業法案為農民提供了更多的市場風險管理策略，來自作物保險的收入增加，導致整個農場收入增加，從而農民能夠接受略低的市場價格。美國新農業法案的調整巧妙地避開了引起貿易爭端的補貼問題，但在保障農民收入方面的支持力度并沒有減弱，合理地利用規則。

　　中國試點棉花目標價格補貼，但對相關品種的直接支持在增加，補貼仍呈現明顯的“黃箱化”特征。根據WTO《農業協定》以及“中國入世承諾”，未來隨補貼額度的明顯增加，對特定商品的直接補貼以及對整個農業的補貼都存在“天花板”，有被限制和削減的可能。在條件合適的情況下，應注意借鑒美國對農產品支持的經驗，合理利用貿易規則。