歐洲大部分國家能源短缺，油氣資源高度依賴海外市場，為保障本國能源安全和實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展，自上世紀(jì)末以來，歐洲各國逐步建立起較為完備的新能源補(bǔ)貼機(jī)制，通過巨額財政補(bǔ)貼扶持新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使得歐洲成為全球新能源應(yīng)用規(guī)模最大、比重最高的地區(qū)。然而，巨額財政補(bǔ)貼不僅催生了行業(yè)發(fā)展過熱、產(chǎn)能過剩等負(fù)面效應(yīng)，而且對歐洲各國財政造成了巨大壓力，歐債危機(jī)爆發(fā)更使財政雪上加霜。與此同時，新能源發(fā)電成本不斷下降客觀上也為削減財政補(bǔ)貼創(chuàng)造了條件。為此，從2011年開始，歐洲多個國家對新能源補(bǔ)貼機(jī)制作了調(diào)整，陸續(xù)推出一系列削減或停止新能源上網(wǎng)電價補(bǔ)貼的政策。

　　歐洲新能源補(bǔ)貼機(jī)制調(diào)整對產(chǎn)業(yè)影響立竿見影，市場迅速由熱轉(zhuǎn)冷，行業(yè)明顯降溫，從過去的高速增長期進(jìn)入目前的平穩(wěn)發(fā)展期。從歐洲新能源發(fā)展歷程看，政府扶持對于行業(yè)發(fā)展還是十分必要的，但隨著規(guī)模效應(yīng)和技術(shù)進(jìn)步帶來的新能源成本下降，財政補(bǔ)貼應(yīng)該逐漸減少直至取消。對我國來說，應(yīng)借鑒歐洲國家的經(jīng)驗和教訓(xùn)，建立新能源補(bǔ)貼動態(tài)調(diào)整機(jī)制，合理確定補(bǔ)貼規(guī)模，完善補(bǔ)貼政策，保持政策的相對穩(wěn)定性和可持續(xù)性，為加速新能源技術(shù)進(jìn)步、擴(kuò)大市場、提高競爭力營造良好的政策環(huán)境。

　　一、歐洲多個國家對新能源補(bǔ)貼機(jī)制作了調(diào)整

　　歐洲大部分國家能源資源短缺，油氣資源高度依賴海外市場，為保障本國能源安全和實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展，自上世紀(jì)末以來，歐洲各國出臺了大量刺激和扶持新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，包括立法扶持、制定規(guī)劃、政府補(bǔ)貼等。受巨額財政補(bǔ)貼的吸引，全球投資者競相進(jìn)入歐洲市場，促使其新能源產(chǎn)業(yè)快速成長并蓬勃發(fā)展起來。歐洲因而成為目前世界上新能源應(yīng)用規(guī)模最大、比重最高的地區(qū)，擁有全球太陽能光伏裝機(jī)總量的四分之三。

　　然而，政府的長期巨額補(bǔ)貼存在諸多負(fù)面效應(yīng)，注定是不可持續(xù)的。一方面，巨額補(bǔ)貼催生了行業(yè)發(fā)展過熱、過度投資、產(chǎn)能過剩等一系列負(fù)面效應(yīng)，特別是光伏發(fā)電項目遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出本地區(qū)實(shí)際需求。2011年，歐盟27國新增太陽能發(fā)電裝機(jī)約2100萬千瓦，占全球太陽能發(fā)電新增裝機(jī)的75%，其中意大利新增900萬千瓦，居世界第一，意大利工業(yè)部長CorradoPassera表示，可再生能源公共資金激勵措施已經(jīng)導(dǎo)致太陽能發(fā)電和風(fēng)電領(lǐng)域的“過度”投資，引發(fā)價格扭曲。2011年德國太陽能光伏累計裝機(jī)量達(dá)到2500萬千瓦，幾乎占當(dāng)時全球太陽能總裝機(jī)量的一半。西班牙許多可再生能源發(fā)電裝置被空置，給可再生能源企業(yè)帶來較大的資金壓力。

　　另一方面，巨額補(bǔ)貼對歐洲各國財政造成了巨大壓力。歐債危機(jī)爆發(fā)后，歐洲多國經(jīng)濟(jì)陷入困境、政府財政赤字不斷擴(kuò)大，沉重的新能源補(bǔ)貼壓力使得本已捉襟見肘的財政更是雪上加霜。如西班牙由于電網(wǎng)監(jiān)管費(fèi)用、對煤礦的支持以及可再生能源電站補(bǔ)貼的增長，過去五年配電成本不斷膨脹，截至2011年年底，西班牙電費(fèi)和發(fā)電成本之間的差額，即“電費(fèi)赤字”達(dá)到了240億歐元，政府將控制“電費(fèi)赤字”納入降低財政開支的重要措施。

　　在此情況下，為了給發(fā)展過熱的新能源行業(yè)降溫、應(yīng)對債務(wù)危機(jī)、削減財政赤字，許多歐洲國家被迫調(diào)整新能源補(bǔ)貼機(jī)制，削減新能源補(bǔ)貼。從2011年開始，包括德國、意大利和西班牙等在內(nèi)的歐洲新能源裝機(jī)大國紛紛采取將上網(wǎng)電價與安裝量掛鉤、設(shè)置補(bǔ)貼上限等方式抑制新能源發(fā)電，陸續(xù)推出一系列削減或停止光伏上網(wǎng)電價補(bǔ)貼的政策。補(bǔ)貼機(jī)制調(diào)整對產(chǎn)業(yè)影響立竿見影，市場迅速由熱轉(zhuǎn)冷，行業(yè)明顯降溫，從過去的高速增長期進(jìn)入了平穩(wěn)發(fā)展期。

　　二、歐洲新能源補(bǔ)貼機(jī)制調(diào)整的成因

　　此次歐洲多國調(diào)整新能源補(bǔ)貼機(jī)制，除了給發(fā)展過熱的新能源行業(yè)降溫、緩解行業(yè)過剩困境、應(yīng)對債務(wù)危機(jī)之外，還有其它一些原因，包括平息輿論壓力、促進(jìn)公平競爭、保護(hù)國內(nèi)企業(yè)等。

　　1、平息輿論壓力

　　為發(fā)展新能源，歐洲各國普遍采用“上網(wǎng)電價”的激勵政策，即電力公司以高于常規(guī)的價格收購新能源電能，國家對此部分給予補(bǔ)償，而最終補(bǔ)償金由普通用戶分擔(dān)，隨著新能源利用規(guī)模的擴(kuò)大，財政和普通民眾的負(fù)擔(dān)越來越重，社會各界對此怨聲載道，此次削減新能源補(bǔ)貼可以緩解輿論壓力。如德國政府對新能源的年度補(bǔ)貼額2013年達(dá)180億歐元，為此，2013年平均每戶家庭的全年電費(fèi)提高100歐元，國民不滿情緒立馬上漲，產(chǎn)業(yè)界也一片反對之聲，很多人擔(dān)心成本的提高會打擊企業(yè)的經(jīng)營。德國環(huán)境部也承認(rèn)了固定價格收購制度的缺點(diǎn)，并表示要從根本上重新討論可再生能源政策。

　　2、促進(jìn)公平競爭

　　由于技術(shù)進(jìn)步和規(guī)模生產(chǎn)，新能源電力成本不斷下降，市場競爭力大幅提高，在此情況下繼續(xù)維持高額財政補(bǔ)貼已不具合理性，既加重了財政負(fù)擔(dān)，也不利于市場公平競爭。2008年以來，全球太陽能光伏晶硅電池組件的價格下降了80%，其中僅2012年就下降了20%。2008年以來風(fēng)機(jī)價格下降了29%，利用最好的風(fēng)電機(jī)組，在風(fēng)資源和上網(wǎng)條件較好的地區(qū)，風(fēng)電的上網(wǎng)電價已經(jīng)可與新建煤電競爭，如澳大利亞風(fēng)電在沒有補(bǔ)貼的情況下也已經(jīng)可以和新建煤電廠在度電成本上競爭。歐洲五大主要電力市場德國、意大利、法國 、西班牙和英國 ，可望自2014年起陸續(xù)實(shí)現(xiàn)大型地面光伏電站的平價上網(wǎng)。

　　3、保護(hù)國內(nèi)企業(yè)

　　歐洲國家調(diào)整新能源補(bǔ)貼機(jī)制，某種程度上可視作一種貿(mào)易保護(hù)措施，可起到打壓外國產(chǎn)品、保護(hù)本國企業(yè)的作用，避免本國補(bǔ)貼被外國企業(yè)享受。經(jīng)過數(shù)年高速發(fā)展，我國已成為新能源設(shè)備生產(chǎn)大國，如我國太陽能電池產(chǎn)量占全球的近50%，其中90%以上用于出口。而歐洲作為全球最大的光伏裝機(jī)地區(qū)，自然成為我國光伏產(chǎn)品最重要的出口市場。目前中國光伏產(chǎn)品占有歐盟約60%的市場份額。在這種情況下，對光伏發(fā)電的高額補(bǔ)貼實(shí)際上有很大一部分流到了中國企業(yè)手中，本國企業(yè)并沒有享受多少補(bǔ)貼。此次歐洲國家調(diào)整新能源補(bǔ)貼機(jī)制，除了削減新能源補(bǔ)貼外，許多國家新出臺的政策中還帶有不同程度的貿(mào)易保護(hù)主義色彩，如意大利新政策中明確指出采購的光伏產(chǎn)品若有60%產(chǎn)自歐盟國家，則補(bǔ)助額外增加10%，這些政策無疑將減少對國外產(chǎn)品的需求，擴(kuò)大對本國產(chǎn)品的需求，客觀上起到保護(hù)本國企業(yè)的作用。

　　三、歐洲新能源補(bǔ)貼機(jī)制調(diào)整對我國的啟示

　　從歐洲新能源的發(fā)展歷程看，政策扶持對于行業(yè)發(fā)展還是十分必要的，但隨著規(guī)模效應(yīng)和技術(shù)進(jìn)步帶來的新能源成本下降，財政補(bǔ)貼應(yīng)該逐漸減少以至取消。而補(bǔ)貼政策調(diào)整應(yīng)選擇適宜的時機(jī)，調(diào)整尺度一定要科學(xué)、合理、有序。忽冷忽熱、大幅變動都不利于產(chǎn)業(yè)的健康平穩(wěn)發(fā)展，同時應(yīng)盡量減少對國外市場的過度依賴。

　　1、政府對新能源產(chǎn)業(yè)的適度扶持還是必要的

　　新能源產(chǎn)業(yè)是一個依靠政府扶持而成長起來的朝陽產(chǎn)業(yè)，全球各國新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展均離不開政府的補(bǔ)貼政策。歐洲和北美一些太陽能領(lǐng)先的國家都有明確的太陽能發(fā)電上網(wǎng)電價補(bǔ)貼政策，以鼓勵太陽能發(fā)電的科技研發(fā)、項目開發(fā)和廣泛應(yīng)用，這些補(bǔ)貼規(guī)定在有些國家已成為法律義務(wù)。這些國家通過補(bǔ)貼太陽能發(fā)電成本與常規(guī)上網(wǎng)電價的差額，使技術(shù)尚未成熟和開發(fā)運(yùn)營成本仍然較高的太陽能供電項目能夠有長期穩(wěn)定的合理回報，從而吸引部件、系統(tǒng)和運(yùn)營商及投資人的積極參與，進(jìn)而推動整個行業(yè)的持續(xù)發(fā)展。歐洲和北美一些國家均通過立法或合約的形式來保證太陽能發(fā)電項目能夠順利上網(wǎng)。

　　2、扶持政策應(yīng)盡量保持平穩(wěn)，調(diào)整幅度不宜過大

　　多年來，歐洲新能源走了一條大起大落的曲折路。過去，歐洲國家制定的新能源電價補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)過高，使新能源項目開發(fā)具有了超額利潤，從而造成了行業(yè)發(fā)展過熱。巨額補(bǔ)貼給政府造成了沉重的負(fù)擔(dān)，當(dāng)補(bǔ)貼額度超過財政所能承受的上限時，政府又匆忙出臺緊縮補(bǔ)貼或者降價的措施，導(dǎo)致行業(yè)發(fā)展出現(xiàn)大起大落，影響了本國相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，西班牙、意大利都有過類似教訓(xùn)。因此，對于一個投入如此之大、影響如此之廣的產(chǎn)業(yè)，扶持政策應(yīng)盡量保持平穩(wěn)，政策調(diào)整的尺度一定要科學(xué)、合理、有序，忽冷忽熱、大幅變動都不利于新能源產(chǎn)業(yè)的健康平穩(wěn)發(fā)展。

　　3、新能源補(bǔ)貼不能一成不變，應(yīng)建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制

　　各國政府根據(jù)各自新能源發(fā)電的開發(fā)和運(yùn)行成本，和一個預(yù)定的長期穩(wěn)定的回報率，來確定相對的上網(wǎng)電價補(bǔ)貼。對于不同項目規(guī)模和具體的應(yīng)用，各國的補(bǔ)貼也會有所不同。并且根據(jù)對新能源發(fā)電成本逐年下降趨勢的預(yù)估，各國也制定了每年下調(diào)補(bǔ)貼的動態(tài)調(diào)整機(jī)制。如德國在2004年、2008年曾兩次修訂《可再生能源法》，明確提出要在考慮規(guī)模效應(yīng)、技術(shù)進(jìn)步等因素的影響后，逐年減少對可再生能源新建項目的上網(wǎng)電價補(bǔ)貼，促進(jìn)可再生能源市場競爭能力的提高。因此，我國的新能源補(bǔ)貼政策應(yīng)保持合理規(guī)模，并根據(jù)財政負(fù)擔(dān)、技術(shù)變化等因素科學(xué)合理地調(diào)整補(bǔ)貼幅度，一旦產(chǎn)業(yè)成熟，能夠?qū)崿F(xiàn)平價上網(wǎng)，財政補(bǔ)貼應(yīng)該逐漸減少以至取消。這一方面有利于減輕財政負(fù)擔(dān)，另一方面，可以促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步，降低生產(chǎn)成本，使其盡快具備市場競爭力。

　　4、應(yīng)選擇適宜的政策調(diào)整時機(jī)

　　從歐洲各國政府對新能源政策調(diào)整的時機(jī)和方式來看，有一些教訓(xùn)要引以為戒。這次歐洲國家補(bǔ)貼政策調(diào)整是在面臨著國內(nèi)外較大反對聲音下進(jìn)行的，這無疑將給政策調(diào)整帶來困難和阻力，同時削弱政策調(diào)整的積極效應(yīng)。如英國上訴法院2012年1月25日宣布，維持英國高級法院此前關(guān)于能源與氣候變化部DECC對英國上網(wǎng)電價的削減計劃為非法舉動的判決，隨后英國最高法院駁回了政府的上訴，最終裁決在2011年12月12日至2012年3月安裝的太陽能光伏發(fā)電系統(tǒng)都有資格獲取較高的上網(wǎng)電價。補(bǔ)貼政策調(diào)整是在政府面臨嚴(yán)重債務(wù)危機(jī)的情況下采取的一種應(yīng)急措施，有著很大的“不得已而為之”的成分，政府對新能源補(bǔ)貼政策遲早要退出，倘若在市場培育成熟、政府財力充沛之時退出，對相關(guān)行業(yè)的影響或可更平穩(wěn)些。

　　5、新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展不宜過于依賴國外市場

　　歐洲新能源補(bǔ)貼機(jī)制調(diào)整雖然可以降低家庭和工業(yè)能源成本，減輕財政壓力，但同時也將阻止政府急需的海外投資進(jìn)入國內(nèi)市場，如削減光伏補(bǔ)貼使意大利北部電站項目的內(nèi)部投資回報率從先前的7%—8%降至2%—3%，造成投資光伏發(fā)電項目毫無利潤可賺，也讓海外投資者“望而卻步”。加上金融危機(jī)之中融資難度加大，兩方面因素疊加，使得歐洲新能源需求萎縮，市場明顯降溫。如意大利在2012年4月1日開始執(zhí)行小型光伏系統(tǒng)上網(wǎng)電價補(bǔ)貼削減計劃后，每個星期安裝的光伏系統(tǒng)容量平均僅為2MW，大大低于2011年同期4.8MW的平均安裝量。德國光伏政策調(diào)整后，2011年1-5月份的裝機(jī)量約為1.08GW，比上年同期下滑37.4%。由于歐洲市場是我國最重要的出口市場，需求降溫馬上波及到我國相關(guān)產(chǎn)業(yè)。2012年，我國光伏產(chǎn)品出口在連續(xù)7年增長后首次出現(xiàn)負(fù)增長，對歐盟市場出口下跌幅度超過全部市場下跌幅度約12個百分點(diǎn)。國內(nèi)新能源產(chǎn)業(yè)形勢急轉(zhuǎn)直下，龍頭企業(yè)無錫尚德宣布破產(chǎn)，行業(yè)面臨產(chǎn)能過剩、利潤滑坡、人員流失的窘境。我國新能源產(chǎn)業(yè)過高的外向度，不利于保障產(chǎn)業(yè)安全，一旦國際市場稍有風(fēng)吹草動，將對國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生較大沖擊。

　　四、借鑒歐洲國家經(jīng)驗，調(diào)整完善我國新能源補(bǔ)貼機(jī)制

　　與歐洲國家一樣，我國新能源迅速發(fā)展也與國家扶持密不可分。然而，高額補(bǔ)貼不僅使我國中央財政背上了沉重包袱，而且補(bǔ)貼方式、補(bǔ)貼額度、補(bǔ)貼環(huán)節(jié)存在諸多不合理之處，因此，我國應(yīng)借鑒歐洲國家的經(jīng)驗和教訓(xùn)，進(jìn)一步完善補(bǔ)貼政策，提高補(bǔ)貼績效，為加速新能源技術(shù)進(jìn)步、擴(kuò)大市場、提高競爭力營造良好的政策環(huán)境。

　　1、根據(jù)財政承受能力合理確定補(bǔ)貼規(guī)模

　　歐洲國家為應(yīng)對危機(jī)、削減赤字而被迫削減新能源補(bǔ)貼的經(jīng)歷表明，新能源補(bǔ)貼規(guī)模應(yīng)適度，過高的補(bǔ)貼額度不僅令財政難以承受，而且也不利于促進(jìn)新能源技術(shù)進(jìn)步。我國也面臨類似問題，實(shí)現(xiàn)“十二五”新能源規(guī)劃目標(biāo)資金保障能力嚴(yán)重不足，按照有關(guān)規(guī)劃，到2015年，風(fēng)電將產(chǎn)生電量2000億千瓦時，約需補(bǔ)貼400億元;光伏發(fā)電裝機(jī)3500萬千瓦，當(dāng)年產(chǎn)生電量500億千瓦時，按每千瓦時0.5元計算，需補(bǔ)貼250億元;生物質(zhì)發(fā)電裝機(jī)1300萬千瓦，電量700億千瓦時，需補(bǔ)貼280億元;電網(wǎng)接入還需補(bǔ)貼100億元。預(yù)計2015年補(bǔ)貼資金不少于1000億元。按目前每千瓦時8厘錢的補(bǔ)貼水平測算，即使做到應(yīng)收盡收，2015年仍有500多億的資金缺口。因此，今后鼓勵新能源發(fā)電應(yīng)適度補(bǔ)貼，防止補(bǔ)貼規(guī)模過大超出可支付能力。

　　2、建立完善新能源補(bǔ)貼動態(tài)調(diào)整機(jī)制

　　通過技術(shù)進(jìn)步不斷降低新能源開發(fā)成本、逐步減少政府補(bǔ)貼、盡量采用市場機(jī)制已經(jīng)成為世界范圍內(nèi)發(fā)展新能源的共識，也是新能源產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展需解決的關(guān)鍵問題。因此，為了提高有限財政補(bǔ)貼資金的績效，我國應(yīng)改變過去“高成本高補(bǔ)貼”的成本定價模式，積極推動建立適應(yīng)新能源發(fā)展的市場機(jī)制，通過競爭確定項目開發(fā)業(yè)主和發(fā)現(xiàn)價格，從而形成每千瓦時補(bǔ)貼額度逐年、逐批次降低的機(jī)制，推動企業(yè)自發(fā)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，不斷降低風(fēng)電、光伏等新能源電力的成本，促進(jìn)新能源電力盡快實(shí)現(xiàn)平價上網(wǎng)。建議改革現(xiàn)有新能源補(bǔ)貼辦法，今后新上風(fēng)電、太陽能發(fā)電、生物質(zhì)能發(fā)電項目，應(yīng)在補(bǔ)貼資金已經(jīng)明確落實(shí)的情況下進(jìn)行核準(zhǔn)，沒有落實(shí)補(bǔ)貼的項目不能接入電網(wǎng)。在目前我國新能源補(bǔ)貼資金有限的情況下，尤其應(yīng)吸取歐洲市場的教訓(xùn)，避免因為過高的價外補(bǔ)貼造成行業(yè)發(fā)展過熱，從而給政府造成巨大的財政負(fù)擔(dān)，最終造成行業(yè)發(fā)展的大起大落。

　　3、新能源補(bǔ)貼重點(diǎn)應(yīng)向技術(shù)研發(fā)環(huán)節(jié)傾斜

　　與歐洲國家主要通過財稅環(huán)節(jié)扶持新能源發(fā)展的政策相比，我國政府的扶持手段更多、力度更大，包括廉價的土地成本、環(huán)境成本以及財政補(bǔ)貼。但我國的新能源產(chǎn)業(yè)主要是光伏電池、光伏組件、風(fēng)電機(jī)組等設(shè)備的制造和生產(chǎn)，因而財政補(bǔ)貼鼓勵的不是技術(shù)研發(fā)，而是傳統(tǒng)的制造業(yè)。在這種情況下，補(bǔ)貼越多反而越容易加劇產(chǎn)能過剩。工業(yè)社會以來，任何一項新技術(shù)的興起和推廣，都絕非財政補(bǔ)貼的結(jié)果。補(bǔ)貼本身并沒有問題，但往哪里補(bǔ)、怎么補(bǔ)值得商榷，尤其應(yīng)該仔細(xì)考慮補(bǔ)貼怎樣用在提升研發(fā)力量、促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步上，這樣才能盡快實(shí)現(xiàn)新能源平價上網(wǎng)，為其大規(guī)模應(yīng)用打下基礎(chǔ)。因此，新能源補(bǔ)貼應(yīng)明確重點(diǎn)與環(huán)節(jié)，并向技術(shù)研發(fā)環(huán)節(jié)傾斜，加大資金、人員方面的投入，加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，支持關(guān)鍵共性技術(shù)研發(fā)，力爭在新能源核心技術(shù)領(lǐng)域取得重大進(jìn)展，提高我國新能源產(chǎn)業(yè)的核心競爭力。

　　4、加快國內(nèi)新能源市場開發(fā)與應(yīng)用

　　我國新能源產(chǎn)業(yè)過于依賴國際市場不利于保障產(chǎn)業(yè)安全，尤其在目前歐洲新能源市場萎縮、貿(mào)易摩擦不斷的嚴(yán)峻形勢下，更應(yīng)加快國內(nèi)市場的開發(fā)和應(yīng)用。著力解決新能源大規(guī)模并網(wǎng)發(fā)電等瓶頸問題，加強(qiáng)新能源并網(wǎng)技術(shù)研發(fā)，組織并引導(dǎo)行業(yè)加大對儲能技術(shù)研發(fā)支持力度，積極推動應(yīng)用示范項目的開展和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，完善新能源發(fā)電并網(wǎng)的行業(yè)和國家標(biāo)準(zhǔn)。完善促進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的稅收優(yōu)惠、財政補(bǔ)貼和金融扶持政策，鼓勵大規(guī)模開發(fā)利用新能源，擴(kuò)大國內(nèi)市場需求，為新能源電力提供明確穩(wěn)定的市場，通過政府扶持降低企業(yè)進(jìn)入市場的不確定性，推動國內(nèi)市場健康快速發(fā)展。