2008年全球金融危機以來，為擴大內需，國務院陸續出臺了十一項產業振興規劃，這些規劃中一個很重要的內容就是鼓勵兼并重組，淘汰落后產能，進行結構調整。今年8月26日，國務院進一步部署抑制部分行業產能過剩和重復建設問題，此后，有關部門提出了具體實施意見。兼并重組、淘汰落后產能與結構調整、抑制行業產能過剩，是一個問題的兩個方面。政策上已經多次提出這個問題，為什么長期沒得到解決?

　　產能過剩、結構調整難的原因

　　首先，對市場的需求認識不足，很多預測出現偏差，這是根本原因。

　　以鋼鐵行業為例，1996年突破1億噸就爭論說過剩了，“十五”期間鋼鐵產能規劃到2005年產鋼1.4億噸，而實際達到3.52億噸。2007年粗鋼近5億噸，鋼材達到了5.7億噸，目前也只認為過剩1億噸。越認為過剩，發展越快。何以如此?

　　一是預測方法不當。按照經驗數據乃至計劃數據來測算需求，往往不準確。過去十年，我國的規劃預期經濟增長速度一般為7%—8%，而實際達到10%—13%。依據速度計劃制定的產能發展要求不可能符合實際。

　　二是對市場前景把握不當，缺乏長遠因素論證。2002年后大力發展鋼鐵工業，是因為我國經濟高速增長超過預期，需要大量進口。而2005年提出鋼鐵產能過剩的重要原因，是我國從鋼鐵凈進口國轉變為出口國，鋼鐵價格出現周期下跌。但2006年下半年到2008年上半年，我國鋼鐵產品價格卻漲得很高，產能再上新臺階。

　　三是對農村、城市市場的潛力認識不足。在計算需求的時候，對農村乃至城市的需求往往估計不足，尤其是持續性需求估計不足，很多家電產品就是如此。

　　四是把能力看作產量。任何產能都不是產量。產能過剩15%—25%是正常，有利于結構調整和適應市場波動。

　　其次，壓縮過剩產能行政命令多，具體監督、檢查少，效果有限。

　　過去壓縮產能和調整結構，都會發文件和通知，甚至實行強制措施解決，但效果不明顯。

　　前幾年，政策提出控制污染比較大的小水泥廠、小造紙廠、小煤窯等，在規模以下的，制定計劃強制淘汰。政策剛出臺的時候，執行力度比較大，但半年左右，情況就不同了。有些即使制定了計劃，但并沒有機構去嚴格檢查。即使檢查了，也沒有處罰的法律依據。部門行政命令對地方行為沒有法律約束效應。

　　再次，規模標準多，而環境保護、技術水平和質量標準的門檻少。

　　每次壓縮產能過剩和調整結構，往往規模標準限制居多，而環境保護、技術要求和質量要求的標準少(或比較松)，要求很低。類似鋼鐵高爐立方米限制、煤礦產能(3萬噸)限制，企業提高標準和產量就可以解決。事實上項目的規模標準并沒有誰去逐個檢查，對于違規或沒有執行也沒有任何處罰，因此，風頭過后，需求上來，就不再有人過問。

　　相比之下，如果在技術標準、污染處理標準和環境指標等方面設立要求，進行過程乃至事后的監督、檢查，約束力會更大。

　　再其次，政策出臺的時機與經濟周期錯位。

　　制定淘汰產能過剩的規劃和標準，經常選擇在經濟和市場出現低迷時期，并會給企業一個整頓改革時間，而周期一過，企業調整還沒有到位，市場情況卻發生變化，所謂過剩產能不一定過剩，鋼鐵工業在2009年是最典型的案例。在經濟擴張時期，尤其是在頂峰時期，由于市場需求大，價格持續高漲，供給出現緊張，政策上鼓勵大企業、國有企業上新項目，但由于大項目投資大，項目審批和確定時間長，投資周期也長，不能滿足市場的即刻需求，而投資少、周期短、見效快、能夠適應市場的變化的小企業自然就迅速擴張，最后，出現小企業與大企業的競爭，大企業總也吃不掉小企業，而是被小企業蠶食，鋼鐵工業是典型。

　　最后，政策本身存在不足。

　　這一點，集中體現在：壓縮產能和調整結構的政策往往被逆向操作，結構調整與速度、就業目標矛盾，產業結構調整與企業組織結構調整不匹配，價格體系扭曲、缺乏結構調整動力等方面。

　　主要政策建議

　　產能是否過剩，應該由市場決定，政府和政策難以準確判斷市場。政策應著重解決環境、技術標準(包括材料、能源、水耗、空氣中的有關物質含量等)和準入門檻問題，解決審批體制問題，做好監管、檢查。

　　第一，政策應更多考慮核心競爭力而不是產能和產量。

　　對于產能過剩，政策不要做輕易判斷，留待市場決定。政策要著眼于長遠發展，乃至將規劃進行立法。

　　對產業發展應進行每3年滾動調整的20年長遠規劃，規劃要從全球產業變化趨勢和國家長遠戰略角度出發，從國內農村需求和城市需求發展、變化以及國際市場的競爭來考慮，從產品的國際定價權和行業標準的話語權來考慮，從提高企業和產業核心競爭力來考慮，同時，產業規劃應與大企業的發展規劃結合，考慮進和退，并制定出具體實施方案。

　　第二，將備案核準制改為核查登記制，加強事后監督檢查。

　　將對投資的備案和核準制改變為對投資項目的技術、質量、能耗和環境等標準的事前核準和登記，事后監督、檢查，定期年檢。年檢不合格的，必須停產整頓，限期達標，否則，取消登記。未登記的企業和投資項目，則為非法。

　　項目核準登記部門和檢查部門應進行垂直管理。將重復建設和產能過剩以及結構調整的責任落實到部門，并建立責任追究制度。

　　加強立法管理。出臺《投資法》，對投資項目違反規定的，進行責任追究和法律追究。投資項目沒有達到環境保護標準、技術標準等要求，產生危害的，要賠償、罰款，以瀆職罪追究有關人員責任。

　　第三，切實解決好國有企業和民營企業的關系。

　　國有企業和民營企業的結構調整涉及到企業制度和機制的安排，涉及到產業集中度和社會就業的矛盾，也涉及到政策的公平問題，只有在這個問題上有了突破，產能過剩和企業淘汰才能真正有效。

　　此外，在景氣周期階段，應該限制和禁止國有企業基本建設投資，更多要求是進行技術改造、研究和開發新產品、申請技術專利等。這樣，在經濟低迷和社會缺乏資金時期，國有大企業就可以有資金以較低的價格對小企業進行收購、兼并。

　　第四，提高政策的有效性。

　　要切實轉變地方政府的職能。要使地方政府注意力不在經濟增長而在如何為經濟增長服務上，讓政府的注意力重在環境治理和生態保護，重在把握投資項目的技術標準和質量、安全標準，重在市場準入門檻，重在公共利益的發展和社會福利、保障制度的建設、完善。

　　要用好出口退稅政策。應采取結構性出口退稅政策，對過度競爭或需要限制、控制的產業，取消出口退稅。保持匯率穩定，切實提高出口企業的工人工資水平，加強對工資和各種社會保障的制度立法和執法檢查。這樣，就可以推動企業進行結構調整。

　　要理順價格體系。加大資源和環境污染成本約束力度，開征資源稅和環境污染稅，大幅度提高資源價格，提高污染費用標準，抑制企業低成本投資和能力擴張，鼓勵企業加大創新、研發投入，讓企業自覺進行結構調整;大幅度提高農產品(000061)價格，增加農民收入，使農民具有消費能力和投資能力。

　　第五，創造和實現低增長、高就業的發展模式。

　　我們應該創造出一種低增長(經濟增長為6%—7%)、高就業、高收入的發展模式，也只有這樣，才能真正實現結構調整和轉型。這是完全可以實現的，關鍵在于調整收入分配、調整產業結構、調整就業結構、提高勞動工資在增加價值中的比重以及解決住房價格過高等問題 。

　　要完善社會保障制度，尤其是中國農民的保障制度，包括養老和醫療保障制度，使農民敢于消費。這樣，既可以擴大內需，也可以調整結構。

　　對于結構調整要有戰略目標和實現期限，無論是否發生危機，都需要持續不斷地調整結構，不能為了速度而延遲結構調整。不因市場周期到來而放棄結構調整，應利用周期，加快產業結構的升級換代步伐。