◆徐夢佳 劉冬 楊悅 鄒長新

　　黃河流域是我國“兩屏三帶”國家生態(tài)安全戰(zhàn)略格局的重要組成部分。由于黃河流域水資源嚴(yán)重短缺、生態(tài)系統(tǒng)十分脆弱，長期以來以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、能源開發(fā)為主的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式與流域資源環(huán)境承載能力不相適應(yīng)，導(dǎo)致生態(tài)安全形勢嚴(yán)峻。筆者認(rèn)為，可以通過完善黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系，加強(qiáng)黃河綜合治理體系和能力建設(shè)，解決黃河流域高質(zhì)量發(fā)展中存在的問題。

　　黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與監(jiān)管現(xiàn)狀

　　近年來，黃河流域各�。ㄗ灾螀^(qū)）不斷加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，實(shí)施了一系列生態(tài)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)任務(wù)與生態(tài)工程，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作取得積極進(jìn)展。

　　有序推進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線劃定和監(jiān)管。據(jù)統(tǒng)計(jì)，黃河流域9�。ㄗ灾螀^(qū)）共初步劃定生態(tài)保護(hù)紅線面積129.27萬平方公里，占9�。ㄗ灾螀^(qū)）陸域國土面積的36.61%。同時(shí)，9�。ㄗ灾螀^(qū)）穩(wěn)步推進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管工作，寧夏回族自治區(qū)率先出臺《寧夏生態(tài)保護(hù)紅線管理?xiàng)l例》；四川省、山西省等積極推動(dòng)開展勘界定標(biāo)試點(diǎn)工作；青海省在全國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域率先建立“青海生態(tài)之窗”遠(yuǎn)程高清視頻監(jiān)控系統(tǒng)，并與國家生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管平臺實(shí)現(xiàn)對接。

　　開展覆蓋水氣土生態(tài)全要素的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測。全流域共設(shè)置地表水國控手工監(jiān)測斷面147個(gè)，實(shí)現(xiàn)每月監(jiān)測一次。除國控站點(diǎn)、地方運(yùn)行空氣質(zhì)量站等大氣常規(guī)監(jiān)測外，汾渭平原多個(gè)城市開展了顆粒物組分自動(dòng)監(jiān)測和多項(xiàng)大氣污染物的衛(wèi)星遙感監(jiān)測。已基本建成國家土壤環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)，在黃河流域中上游省、自治區(qū)共布設(shè)近1萬個(gè)監(jiān)測點(diǎn)位。

　　以解決突出生態(tài)環(huán)境破壞事件為契機(jī)，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管。黃河沿線地區(qū)以解決突出生態(tài)環(huán)境問題為契機(jī)，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央決策部署，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，著力解決產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源體系、空間布局調(diào)整過程中存在的問題。甘肅祁連山生態(tài)環(huán)境保護(hù)由亂到治：地質(zhì)環(huán)境得到恢復(fù)、生態(tài)流量得到落實(shí)、旅游項(xiàng)目得到整治；寧夏開展“賀蘭山生態(tài)保衛(wèi)戰(zhàn)”，關(guān)停了保護(hù)區(qū)內(nèi)所有煤礦、非煤礦山、洗煤儲(chǔ)煤廠等；陜西共拆除秦嶺違建別墅1185棟，全面整治秦嶺北麓、西安境內(nèi)違建別墅問題。

　　但與此同時(shí)我們也能看到，黃河流域以脆弱的生態(tài)系統(tǒng)支撐著全流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，其生態(tài)環(huán)境保護(hù)與監(jiān)管也面臨著一些突出困難和問題。

　　一是流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系有待進(jìn)

　　一步完善。黃河流經(jīng)9省（自治區(qū)），流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管需要依靠一系列配套政策和技術(shù)規(guī)范所構(gòu)建的監(jiān)管制度體系。但目前缺少整體性的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善頂層設(shè)計(jì)指引，流域生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、預(yù)警機(jī)制建設(shè)、生態(tài)修復(fù)治理、成效評估等各項(xiàng)制度尚未形成行之有效的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

　　二是流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)尚不健全。當(dāng)前，黃河流域各省（自治區(qū)）生態(tài)環(huán)境、自然資源、林草、水利等部門各自建立了不同形式不同程度的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，但較為零散、不成系統(tǒng)，數(shù)據(jù)難以整合，監(jiān)測范圍和要素覆蓋不全，缺乏業(yè)務(wù)化運(yùn)行的監(jiān)管機(jī)制，無法為黃河流域?qū)嵤┫到y(tǒng)性生態(tài)環(huán)境監(jiān)管提供全面支撐。監(jiān)測手段仍以地面和人工監(jiān)測為主，監(jiān)測頻次較低，監(jiān)測數(shù)據(jù)的快速獲取能力不足。

　　三是生態(tài)環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)亟待加強(qiáng)。目前，黃河流域的基層監(jiān)管執(zhí)法部門普遍存在執(zhí)法手段落后、執(zhí)法裝備不足、環(huán)境執(zhí)法信息化水平較低等狀況，導(dǎo)致國家頂層設(shè)計(jì)的各類配套政策無法充分發(fā)揮效力。同時(shí)，黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門與相關(guān)職能部門之間存在職權(quán)融合度不夠的問題，流域管理體制條塊分割、多頭管理問題依然存在，流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管與聯(lián)合執(zhí)法力量比較薄弱，無法迅速調(diào)動(dòng)其他職權(quán)部門統(tǒng)一執(zhí)行。

　　四是業(yè)務(wù)化的生態(tài)預(yù)測預(yù)警能力尚未形成。目前，黃河流域生態(tài)環(huán)境預(yù)警工作開展情況相對較好，大多數(shù)�。ㄗ灾螀^(qū)）開展了基于實(shí)況監(jiān)測數(shù)據(jù)啟動(dòng)預(yù)警的能力建設(shè)，部分地區(qū)已經(jīng)初步形成監(jiān)測自動(dòng)報(bào)警響應(yīng)體系。但在生態(tài)環(huán)境預(yù)測預(yù)警方面，除了上游三江源地區(qū)以外，其他區(qū)域基本仍處于起步階段，尚未建立起科學(xué)高效的預(yù)警機(jī)制。此外，受行政管轄地域限制，存在流域上下游信息交流不通暢、有時(shí)難以協(xié)作的問題。

　　強(qiáng)化黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的對策建議

　　第一，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管頂層設(shè)計(jì)。研究制定《黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管方案》，系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性、長遠(yuǎn)性謀劃黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管目標(biāo)和任務(wù)，推動(dòng)將黃河生態(tài)環(huán)境監(jiān)管任務(wù)納入相關(guān)國家專項(xiàng)規(guī)劃。構(gòu)建覆蓋調(diào)查監(jiān)測、評估預(yù)警、考核評價(jià)、監(jiān)督執(zhí)法、責(zé)任追究等各環(huán)節(jié)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度體系。整合全國生態(tài)狀況變化遙感調(diào)查評估、衛(wèi)片執(zhí)法檢查評估、“綠盾”自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督檢查等專項(xiàng)行動(dòng)，并與日常監(jiān)管相結(jié)合，建立健全跨區(qū)域、跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制。

　　第二，建立流域生態(tài)調(diào)查與評估機(jī)制。以遙感分析與野外核查相結(jié)合的方式，每年開展一次全流域生態(tài)狀態(tài)調(diào)查評估，及時(shí)掌握生態(tài)系統(tǒng)動(dòng)態(tài)變化情況。重點(diǎn)加強(qiáng)流域生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)地等重點(diǎn)區(qū)域人類活動(dòng)遙感監(jiān)測評估。定期組織開展衛(wèi)片執(zhí)法檢查，監(jiān)督檢查人類活動(dòng)對生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)破壞情況，開展相關(guān)問題專項(xiàng)整改。

　　第三，強(qiáng)化流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。結(jié)合黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測能力現(xiàn)狀，建設(shè)黃河流域天地一體化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、污染源監(jiān)測布設(shè)網(wǎng)絡(luò)等，提升黃河上中下游的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測能力，快速、準(zhǔn)確、實(shí)時(shí)獲取流域監(jiān)測數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)流域監(jiān)測的全方位、實(shí)時(shí)化、信息化。構(gòu)建黃河上游水源涵養(yǎng)能力、中游水土保持能力、下游河口濕地保護(hù)等綜合評估與預(yù)警模型，動(dòng)態(tài)了解和監(jiān)測預(yù)警資源環(huán)境承載能力變化情況。

　　第四，創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管機(jī)制。黃河流域省級層面建立聯(lián)合會(huì)商機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)測信息匯聚共享與技術(shù)協(xié)作，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)建立統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境監(jiān)管平臺，建立日常監(jiān)管臺賬，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化監(jiān)管和全流域資源共享。及時(shí)評估和預(yù)警生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，提高流域生態(tài)環(huán)境管理決策科學(xué)化水平，實(shí)施環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)合預(yù)警和管控，提高預(yù)警信息可信度和反應(yīng)速度。完善區(qū)域聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急響應(yīng)與調(diào)度支援機(jī)制，省級層面形成有效應(yīng)對流域內(nèi)突發(fā)生態(tài)環(huán)境事件的能力。

　　作者單位：生態(tài)環(huán)境部南京環(huán)境科學(xué)研究所