油氣資源是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是工業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“血脈”，對(duì)保障國家能源安全、滿足生產(chǎn)生活需要、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展具有不可替代的作用。新中國成立以來，尤其是改革開放40年來，油氣產(chǎn)業(yè)改革極大地解放了社會(huì)生產(chǎn)力，油氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度、產(chǎn)量規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)創(chuàng)新、對(duì)外開放都取得了非凡成就。同時(shí)，國際油氣能源格局不斷變化，對(duì)我國油氣能源安全產(chǎn)生了深刻影響。近年來，在習(xí)近平總書記“四個(gè)革命、一個(gè)合作”能源安全新戰(zhàn)略指引下，我國不斷推進(jìn)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命向縱深發(fā)展，能源事業(yè)發(fā)展取得了顯著成就。

　　一、當(dāng)前世界油氣產(chǎn)業(yè)新形勢

　　（一）油氣能源占據(jù)主導(dǎo)

　　全球油氣產(chǎn)業(yè)正在發(fā)生周期性和結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變。2018年，油氣資源在全球一次能源消費(fèi)中占比超過一半。據(jù)國際能源署（IEA）最新統(tǒng)計(jì)，石油占比31%，天然氣占比23%。化石能源仍是世界主要能源，天然氣消費(fèi)增長量占全球一次能源總消費(fèi)增量的43.5%，已成為全球能源增長貢獻(xiàn)率最高的基礎(chǔ)能源。

　　（二）供需格局發(fā)生改變

　　油氣生產(chǎn)供應(yīng)能力呈現(xiàn)東方下行、西方上行趨勢，以美國為主的非石油輸出國組織（OPEC）國家對(duì)全球油氣供給量的影響力日益顯著，油氣需求增長引擎正在由西方轉(zhuǎn)向東方，以中國為首的亞太地區(qū)成為消費(fèi)增長新動(dòng)力。《2019全球能源展望》顯示，今后原油、天然氣的供需將分別進(jìn)入平穩(wěn)增長期、快速增長期，至2040年油氣供需總量基本持平。近幾年，全球油氣供給側(cè)取決于美國、沙特和俄羅斯三方博弈，其中美國起決定作用；需求側(cè)將取決于以中國、印度為主的亞太地區(qū)。中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系走向?qū)?duì)今年全球油氣供求和價(jià)格走勢起到關(guān)鍵作用。

　　（三）油氣定價(jià)權(quán)正在轉(zhuǎn)移

　　世界各國間能源政策的調(diào)整方向不斷分化，能源利用效率和技術(shù)日益進(jìn)步，油氣資源在各地區(qū)間消費(fèi)需求差距愈加明顯。供需兩端不斷變化，導(dǎo)致石油輸出國組織正在逐漸喪失全球油氣定價(jià)權(quán)，美國對(duì)國際油價(jià)的影響尤為凸顯，亞太主要消費(fèi)國對(duì)石油和天然氣定價(jià)話語權(quán)增強(qiáng)。

　　二、影響世界油氣格局的新力量

　　（一）非常規(guī)油氣資源興起

　　歷史上所形成的一條橫跨俄羅斯、中亞、中東及非洲的常規(guī)油氣供應(yīng)帶，正在被西半球豐富的非常規(guī)油氣資源開發(fā)所改變，如加拿大的油砂、委內(nèi)瑞拉的超重油、墨西哥灣和巴西深水石油以及北美地區(qū)的頁巖氣和煤層氣等非常規(guī)油氣資源。這些非常規(guī)油氣資源開始突破經(jīng)濟(jì)和技術(shù)界限，尤其是“頁巖革命”后，美國的技術(shù)優(yōu)勢、靈活機(jī)制、以中小型企業(yè)為主的市場結(jié)構(gòu)促進(jìn)了頁巖油氣的市場發(fā)展，大大降低了開采成本，具備了應(yīng)對(duì)低油價(jià)的能力，使得美國占全球頁巖油技術(shù)可采量的16.8%，全球油氣資源上游開發(fā)呈現(xiàn)向西調(diào)整的態(tài)勢。

　　（二）大國能源戰(zhàn)略格局重塑

　　特朗普政府奉行“能源獨(dú)立”政策，致力于不斷改善國內(nèi)能源生產(chǎn)環(huán)境，特別是2018年實(shí)施的《減稅與就業(yè)法案》，大幅下調(diào)企業(yè)所得稅稅率至21%，給予提高油氣采收率和邊際油氣井的政策優(yōu)惠。通過以上措施，美國的油氣行業(yè)競爭力顯著提升，不但促進(jìn)了美國能源獨(dú)立政策的進(jìn)一步實(shí)施，也使石油格局得以重塑。

　　（三）供需兩端博弈力量漸強(qiáng)

　　自第二次石油危機(jī)后，作為傳統(tǒng)油氣供給方，OPEC對(duì)油氣價(jià)格影響力在減退。今后全球原油的定價(jià)，一方面將取決于美國、沙特和俄羅斯三國之間的博弈，且美國對(duì)全球油氣價(jià)格的影響在增強(qiáng)；另一方面，以中國和印度為首的主要石油消費(fèi)大國將在亞太油氣定價(jià)中擁有更大話語權(quán)。

　　三、深化改革和國際合作，保障油氣能源安全

　　近兩年，我國連續(xù)成為全球最大原油、天然氣進(jìn)口國。《2018年國內(nèi)外油氣行業(yè)發(fā)展報(bào)告》顯示，中國原油對(duì)外依存度高達(dá)69.8%，天然氣對(duì)外依存度達(dá)45.3%，而且油氣對(duì)外依存度將在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)保持上升態(tài)勢。這些嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，既是“危”也是“機(jī)”，我們必須按照市場化原則，推動(dòng)實(shí)施中國油氣市場對(duì)外開放，構(gòu)建公平競爭的市場環(huán)境。同時(shí)，進(jìn)一步提升國有油氣企業(yè)市場競爭力，直面外國資本和企業(yè)進(jìn)入國內(nèi)市場的競爭，練好內(nèi)功，增強(qiáng)參與國際油氣合作能力，掌握我國油氣能源安全主動(dòng)權(quán)。總的來講，深化新時(shí)代的油氣改革和國際合作，要“樂于談”以求共贏、“敢于打”以求發(fā)展、“善于變”以求安全。

　　（一）堅(jiān)持共同體理念，鞏固統(tǒng)一戰(zhàn)線，拓展供給多元化

　　雖然當(dāng)前中美關(guān)系對(duì)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了一定程度的影響，但在油氣資源的拓展方面，中國仍大有可為。首先，應(yīng)考慮加大對(duì)美國油氣產(chǎn)品進(jìn)口，爭取貿(mào)易談判有利結(jié)果。同時(shí)，要繼續(xù)鞏固與其他國家的雙邊關(guān)系，特別是俄羅斯。中俄在能源領(lǐng)域具有很強(qiáng)的互補(bǔ)性和合作潛力，當(dāng)前中俄兩國都遭遇國際經(jīng)貿(mào)關(guān)系惡化的情況，油氣合作成為中俄兩國能源貿(mào)易的重頭戲，未來俄羅斯可能成為我國第一大天然氣供應(yīng)國。其次，中國可考慮在上游進(jìn)行資源開發(fā)、中游油氣管道和液化天然氣（LNG）等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面開展廣泛深入合作。最后是加強(qiáng)與歐佩克的關(guān)系。隨著美國對(duì)中東地區(qū)的原油進(jìn)口量日益下滑，中東油氣資源國紛紛向東看，增加向中國的原油出口量并提高其市場份額，這有利于我國增加自中東地區(qū)進(jìn)口石油的話語權(quán)。

　　與此同時(shí)，能源合作尤其是油氣產(chǎn)業(yè)合作正成為“一帶一路”倡議的先行者和主力軍。目前，連接“一帶一路”沿線國家和地區(qū)的“油氣合作經(jīng)濟(jì)帶”已經(jīng)初步形成，其全球性能源和經(jīng)濟(jì)輻射帶動(dòng)作用將日益顯現(xiàn)出來，人類命運(yùn)共同體的理念日益落地生根。今后應(yīng)繼續(xù)與沿線國家相關(guān)企業(yè)、國際同行開展更廣領(lǐng)域、更深層次的合作，積極構(gòu)建“一帶一路”能源合作平臺(tái)，研究新的商業(yè)模式，不斷開辟新的海上通道、優(yōu)化海外資源配置和資產(chǎn)布局，提高風(fēng)險(xiǎn)管控能力，努力拓展油氣供給多元格局，持續(xù)擴(kuò)大我國在國際能源事務(wù)中的話語權(quán)和影響力。

　　（二）堅(jiān)持戰(zhàn)略思維，打造核心競爭力，推動(dòng)全產(chǎn)業(yè)鏈改革

　　中美貿(mào)易摩擦再次表明，國際貿(mào)易的競爭最終要落腳到企業(yè)之間的競爭，提高企業(yè)的核心競爭力才是出路。在全面開放格局下，石油企業(yè)將直面外國強(qiáng)勢資本的競爭，首先要堅(jiān)持兩個(gè)“一以貫之”，加大市場化改革力度，充分發(fā)揮非國有資本的“鯰魚效應(yīng)”，真正讓國有企業(yè)活起來。其次，大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、智慧企業(yè)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)運(yùn)行管理“一張圖”，以科技信息化提高風(fēng)險(xiǎn)智能研判預(yù)警水平。最后，企業(yè)也要竭力促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，解決“卡脖子”難題。

　　體制改革盤活市場活力，油氣全產(chǎn)業(yè)鏈的改革是強(qiáng)起來的土壤。目前，從我國油氣產(chǎn)業(yè)鏈看，“三桶油”唱主角，沒有形成國資、民資、外資的“百花競放”。中國要以油氣管網(wǎng)改革為突破口，推動(dòng)市場化改革方向，采取不同政策完善油氣市場結(jié)構(gòu)，形成上游多主體多渠道供應(yīng)、中游統(tǒng)一高效集輸、下游銷售充分競爭的油氣產(chǎn)業(yè)格局和“N+1+N”市場體系，深入推進(jìn)油氣管道這個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，構(gòu)建公平競爭的油氣能源市場體系。從頂層設(shè)計(jì)、法律法規(guī)、監(jiān)管體系、產(chǎn)業(yè)政策等多方面為更多資本主體參與投資運(yùn)營提供政策支持，有效提升油氣行業(yè)運(yùn)營效率，促進(jìn)國內(nèi)油氣勘探開發(fā)業(yè)務(wù)發(fā)展，增強(qiáng)國內(nèi)油氣供應(yīng)保障能力。

　　（三）堅(jiān)持底線思維，加強(qiáng)自身建設(shè)，保障可持續(xù)發(fā)展

　　油氣儲(chǔ)備安全，長期需依靠自給自足，短期靠增加戰(zhàn)略油氣儲(chǔ)備和不斷提高使用效率。目前，美國已是全球第一油氣生產(chǎn)大國，預(yù)計(jì)2023年前實(shí)現(xiàn)能源獨(dú)立。美、英、日的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備分別為348、232、184天，而我國僅為50天，且天然氣儲(chǔ)備能力不到全國消費(fèi)量的6%，與國際平均水平在15%以上的差距仍存。面對(duì)油氣儲(chǔ)備的嚴(yán)峻現(xiàn)狀，我國應(yīng)借鑒歐洲做法，通過模擬演習(xí)了解儲(chǔ)備安全線實(shí)數(shù)，摸清實(shí)際儲(chǔ)備安全線。同時(shí)，應(yīng)考慮在長三角、珠三角等地區(qū)建設(shè)大型石油儲(chǔ)備基地，統(tǒng)籌推進(jìn)新建LNG接收站，完善儲(chǔ)氣調(diào)峰輔助服務(wù)的市場機(jī)制，避免重蹈西方國家油氣危機(jī)覆轍。

　　目前世界基本形成了以中東地區(qū)為主的東半球常規(guī)油氣版圖和以美洲地區(qū)為核心的西半球非常規(guī)油氣版圖。中國要居安思危，提升國內(nèi)油氣的供給能力：一是應(yīng)盡快出臺(tái)與《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）2019年》配套的文件，圍繞礦業(yè)權(quán)改革這個(gè)核心，規(guī)范油氣探礦權(quán)和采礦權(quán)出讓、流轉(zhuǎn)的操作細(xì)則，改變油氣勘探開發(fā)壟斷現(xiàn)狀。二是努力在天然氣特別是在非常規(guī)天然氣上有所突破，要大力開展頁巖氣、煤層氣、致密油等非常規(guī)油氣資源勘探開發(fā)技術(shù)攻關(guān)。三是優(yōu)先考慮我國富余資源，重點(diǎn)突破。結(jié)合我國農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)衍生出大量生物質(zhì)廢棄物資源，重點(diǎn)考慮開發(fā)技術(shù)，既能處理廢棄垃圾、改善環(huán)境條件、促進(jìn)生態(tài)循環(huán)，又有助于緩解能源緊張局面。

　　在新時(shí)代全面開放格局下，油氣產(chǎn)業(yè)改革應(yīng)當(dāng)以“四個(gè)革命、一個(gè)合作”的能源安全戰(zhàn)略為遵循，將改革向縱深推進(jìn)，尋找一條既符合世界能源發(fā)展規(guī)律，又適合我國國情的可持續(xù)發(fā)展之路，實(shí)現(xiàn)油氣產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，保障國家能源安全。（作者：國家發(fā)改委國經(jīng)中心研究員、教授級(jí)高級(jí)經(jīng)濟(jì)師 蕭新橋）

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