許多國家在工業化過程中，曾出現了大量困難型城市，包括資源枯竭城市、老工業城市、產業衰退城市、產業單一城市等，各國均制定了若干政策推動產業轉型和振興發展。我國也高度重視困難型城市的發展，“十三五”規劃明確提出“促進困難地區轉型發展”“加大對資源枯竭、產業衰退、生態嚴重退化等困難地區的支持力度”。此外，《中共中央國務院關于全面振興東北地區等老工業基地的若干意見》《關于開展東北等困難地區就業援助工作的通知》《關于深入推進實施新一輪東北振興戰略加快推動東北地區經濟企穩向好若干重要舉措的意見》《東北振興“十三五”規劃》等政策文件先后出臺，促進“困難型城市”的振興發展成為新一輪東北地區振興戰略的重點。

　　目前，新一輪東北振興戰略加速實施、扶持政策密集出臺。新一輪振興戰略標本兼治、分類施策，堅持“兩手抓”——“一手”抓重點地區的創新引領發展，“一手”抓困難型地區的振興發展，解決突出矛盾和問題。新一輪東北振興戰略高度重視困難型城市的發展，圍繞資源枯竭、產業衰退城市、城區老工業區、獨立工礦區和國有林區等，實施特殊扶持政策，全力攻堅“困難型城市”，加快實現東北地區的全面振興。具體來看，已經形成以下五條路徑，聚焦實施、集中發力。

　　積極推動產業轉型，培育發展新動能。堅持產業結構調整的核心任務，多策并舉，傳統產業升級與新興產業培育并重，“加減乘除”一起做，采用智能技術改造傳統優勢產業，穩妥化解鋼鐵、有色、建材等過剩產能，鼓勵地方設立新興產業創業投資基金，積極培育新興產業，大力發展現代服務業和特色產業。鼓勵資源型城市設立接續替代產業投資基金，以雞西、鶴崗、雙鴨山、七臺河四大煤城為重點，實施資源型城市產業轉型攻堅行動。這有助于推動老工業城市的傳統產業轉型發展，加快產業單一城市多元化發展，有序推出衰退城市的落后產能，加速資源枯竭城市發展接續替代產業。

　　加快國有企業改革，推動企業提質增效。要求出臺國有企業改革專項工作方案，引導中央企業加大與地方合作力度，加快解決歷史遺留問題，廠辦大集體改革在2017年底前取得實質性進展，2018年底前基本完成國企職工家屬區“三供一業”分離移交。新一輪戰略還瞄準了主產企業，加快推進黑龍江龍煤集團、吉林省煤業集團、阜新礦業集團等重點煤炭企業深化改革，有序退出過剩產能，鼓勵煤炭、有色金屬、鋼鐵、建材等剩余產能“走出去”，積極扶持暫時遇到困難的優質大中型骨干企業。這有助于困難型城市的主產企業輕松上陣，提升內在活力、市場競爭力和發展引領力。

　　加大民生投入，守住民生底線。把保障和改善民生作為困難型城市振興發展的出發點和落腳點，加強職業培訓，幫助就業困難人員實現就業，對職工基本養老保險投入實施中央財政傾斜，妥善解決廠辦大集體職工的生活困難和社會保障問題。新一輪戰略提出發揮中央預算內投資的手段，重點推動資源枯竭城市及獨立工礦區、老工業城市、國有林區的棚戶區改造，對困難型城市實施更新改造，加快城區老工業區搬遷改造。以雞西、鶴崗、雙鴨山、七臺河為重點，完善財政轉移支付制度，統籌安排富余人員。這有助于困難型城市提高保障民生鏈的正常運轉能力，改善城市發展條件。

　　進一步推動生態環境治理，實現綠色發展。重點圍繞生態補償、低效用地、工礦廢棄地與沉陷區治理提供支持。將國有林區全部納入國家重點生態功能區，開展生態綜合補償和生態移民試點，支持開展城鎮低效用地再開發試點，推進清潔生產，搞好大氣、水和土壤污染防治，加強生態保護。加強礦區生態和地質環境整治，開展露天礦坑、矸石山、尾礦庫等綜合治理，在中央預算內投資中安排資金推動采煤沉陷區綜合治理。這有助于東北困難型城市加快綠色發展，推動生態文明建設。

　　加大政府托底的政策扶持。針對資源枯竭、產業單一城市、衰退地區和城區老工業區、獨立工礦區、林區的特殊困難性，新一輪振興戰略更加重視民生發展的托底支持，重點提高中央財政的民生托底和省內困難地區運轉保障水平，將資源枯竭城市的財力轉移支付政策普惠到產業衰退城市，推動地方政府的債務置換。這有助于困難型城市防范和化解社會矛盾，凝聚民心。（作者：中科院地理所研究員 王成金）