在北京、天津、上海到2020年農地占用指標幾近枯竭、已經枯竭將近一年之后，全國《土地利用總體規劃》的調整工作終于完成。這項前后耗時將近兩年的工作，將決定未來將近10年中，與發展有關的“土地故事”。

　　作為全國土地工作的主管部門，國土資源部已經將《土地利用總體規劃（2006~2020）調整方案》（下稱《調整方案》）下發至各地方政府，并由地方政府在控制性指標的約束下，進行細化，而后進入實施階段。

　　在《調整方案》中，北京等超大型城市的農地保有指標已經下調。但是，這并不意味著超大城市新增建設用地總量的增加。國土資源部已經明確，超大城市的農地保有指標下調，與新增建設用地增加，不構成因果關系。超大城市的經濟發展，未來將難以繼續維系“土地故事”。

　　調整完成

　　“這項工作一開始，部里面一直就強調這不是修編。”7月6日中午，一位地方國土資源廳的內部人士向《中國經營報》記者證實，《調整方案》已經下發到各地方政府，地方國土資源職能部門正在分解相關指標。

　　所謂《土地利用總體規劃》是在土地利用的過程中，為達到一定的目標，對各類用地的結構和布局進行調整或配置的長期計劃。由于中國目前執行最嚴格的耕地保護制度，國土資源部、地方國土資源職能部門按照各級土地利用總體規劃，對用地進行指標管理和約束性審批。

　　按照慣例，修編即是對土地利用規劃的目標等綱領性內容進行調整和修改，提出新的目標。而“調整”是在剛性約束目標不變的情況下，通過結構性調整解決現實工作中的突出矛盾，從而使土地管控與國民經濟協同發展。

　　“因為剛性約束目標是逐級分解的，比如，全國的土地利用總體規劃，耕地保有紅線是18億畝，這樣就可以倒算出來，每一年，每個省的耕地保有指標是多少畝，然后再逐級向下分解，根據每一級地方的耕地保有指標，確定新增建設用地指標，進行審批管理。”前述地方國土資源廳內部人士向記者表示。

　　從約兩年前開始，國土資源部著手對現行土地利用總體規劃進行調整。在調整中，“耕地保有面積不降低”“強化存量建設用地盤活”“嚴格控制新增建設用地規模”等，均被作為指導性的剛性原則得以貫徹。

　　此前，國土資源部副部長王世元在一次內部會議上表示，土地利用規劃調整的總體原則是，總體穩定、局部微調，應保盡保、量質并重，節約集約、優化結構，統籌兼顧、突出重點。

　　指標調降

　　在土地利用總體規劃的調整中，超大城市農地保有目標的設定，一直是最為敏感的問題，幾乎沒有之一。由于北京、上海、天津、深圳、廣州等超大、特大型城市最近10年來快速的經濟發展，導致這些城市已經逼近農地保有紅線，或者已經突破原有規劃設定的農地保有紅線。

　　這其中，矛盾最為突出的即是上海、北京、天津三個直轄市。全國土地第二次調查（以下簡稱“二調”）結果顯示，以2020年為限，上海已經沒有農地占用的空間；北京市和天津市，在農地占用空間的指標上，也僅有1.24萬公頃和2000余公頃。

　　二調于2007年啟動，至2009年結束。由于在調查過程中形成了海量數據，因此從2010年開始，國土資源部會同地方國土資源主管部門對二調數據結果進行分類匯總和研究，并提出針對性的政策要求。

　　“北京等超大型城市到2020年的農地保有指標，已經降了。”前述地方國土資源廳的人士告訴記者。按照調整方案，北京到2020年須保有的耕地總量不低于166萬畝，而在原有土地利用規劃中，這一指標為322萬畝。指標降低將近一半。

　　其他幾個特大型、超大型城市，大概也進行適當的耕地保有總量指標調降。在此之前，國土資源部部長姜大明在部署調整土地利用規劃方案的有關工作時表示，要科學論證耕地保有量，要依據二調成果，調整增加耕地保有量和基本農田保護面積，合理安排生態退耕。

　　但是，姜大明彼時也強調，要防止地方借機大規模調規，防止規劃調整完善演變成規劃修編或重編。“調整是結構性的，總的管控指標沒有突破，有地方減少耕地的保有量指標，就會有地方增加耕地的保有量指標，從而使布局更加合理。”前述地方國土資源廳內部人士稱。

　　難有新增

　　“耕地保有指標的下調，并不一定意味著新增建設用地總量的增加，更不意味著住宅用地的增加，所以，不可能對超大型城市的房價造成什么實質影響。”中國土地開發綜合研究院研究員黃群賢向記者解釋。

　　中國土地管理實施“用途管控”的方式。按照用途，城鎮國有建設用地中，包括住宅、商業、公建、教育、綜合等用地。在農村集體土地中，包括農村集體建設用地、耕地、宅基地等用途種類劃分。黃群賢向記者強調，不是除了耕地，就是國有建設用地，更不要說住宅了。

　　“現在確定的原則是，由國務院審批的超大型城市、特大型城市，原則上不安排新增建設用地規模的增加。”7月6日中午，國土資源部一位內部人士向記者表示，調降北京耕地保有量指標，并不意味著北京將新增建設用地規模。

　　“要積極適應經濟社會發展的客觀要求，進一步樹立節約集約利用的資源觀，強化約束性指標管理，實行建設用地總量和強度雙控，既保障國家重大發展戰略實施和‘十三五’重點建設項目落地，又確保依法依規管地用地。”王世元在一次內部系統會議上表示。

　　《調整方案》顯示，在嚴格保護優質耕地和生態環境的前提下，以空間格局優化統領京津冀協同發展各項土地利用任務，推動區域現代農業協同發展，并且明確指出將嚴格控制新增建設用地，通過建設用地“減量瘦身”倒逼城市功能提升，原則上不安排新增建設用地，鼓勵將存量建設用地轉化為生態用地。

　　“所以，和房地產用地的供應量沒有直接關系，北京的住宅用地供應也不會因此而增加，所以，大家不要覺得對房價有什么影響。”黃群賢告訴記者。