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　　經(jīng)過第二階段集中清理工作“殺青”，中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作經(jīng)過兩年時(shí)間、兩個(gè)階段的接續(xù)“施工”，目前已完成全面“體檢”，這在黨的歷史上是第一次。那么，集中清理有何必要?第二階段清理有哪些亮點(diǎn)?“體檢”后如何防止“老毛病”反彈?今后黨內(nèi)法規(guī)工作的重心應(yīng)放何處?近日，記者走訪了中央辦公廳法規(guī)局負(fù)責(zé)人及有關(guān)專家，逐一詳解黨內(nèi)法規(guī)制度集中清理“那些事”。

　　集中清理，可一攬子解決黨內(nèi)法規(guī)制度中的突出問題

　　新中國成立以來特別是改革開放以來，我們黨制定了大量黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，為規(guī)范黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為，增強(qiáng)黨的創(chuàng)造力凝聚力戰(zhàn)斗力提供了重要制度保障。但由于缺乏清理機(jī)制，新中國成立以來從未對(duì)出臺(tái)的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件開展過集中清理，造成黨內(nèi)法規(guī)制度十分龐雜，相當(dāng)程度上存在不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致問題：有的規(guī)定滯后于實(shí)踐發(fā)展和形勢任務(wù)需要;有的規(guī)定同黨章和黨的理論路線方針政策相抵觸，同憲法和法律不一致;有的規(guī)定相互之間交叉重復(fù)、沖突打架……

　　“黨內(nèi)法規(guī)制度中存在的這些問題，有損于黨內(nèi)法規(guī)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，有礙于黨內(nèi)法規(guī)制度的貫徹執(zhí)行，也不利于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的順利推進(jìn)。”中辦法規(guī)局負(fù)責(zé)人表示，有必要開展一次集中清理，一攬子解決黨內(nèi)法規(guī)制度中存在的突出問題。

　　在國家行政學(xué)院法學(xué)教研部主任胡建淼看來，依照黨的十八屆四中全會(huì)精神，黨內(nèi)法規(guī)體系已構(gòu)成中國特色社會(huì)主義法治體系的重要內(nèi)容，黨內(nèi)法規(guī)制度集中清理正是“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”的一個(gè)重要舉措，非常及時(shí)，很有必要。

　　中央對(duì)這次集中清理高度重視，將其作為加強(qiáng)黨的制度建設(shè)、深化黨的建設(shè)制度改革的一項(xiàng)重要舉措和任務(wù)來部署。2012年5月，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，要求黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)適時(shí)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行清理。2012年6月，中央批準(zhǔn)印發(fā)《中共中央辦公廳關(guān)于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》，啟動(dòng)了黨的歷史上第一次黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理。

　　這次清理的對(duì)象是新中國成立至2012年6月期間以中共中央文件、中共中央辦公廳文件形式發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，中央紀(jì)委、中央各部門制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。

　　清理工作按照由近及遠(yuǎn)、先上位后下位的思路進(jìn)行。據(jù)介紹，由近及遠(yuǎn)，是指清理工作分兩個(gè)階段實(shí)施：第一階段(2012年7月至2013年9月)，清理1978年至2012年6月制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件;第二階段(2013年10月至2014年12月)，清理新中國成立至1977年制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。而先上位后下位，是指先對(duì)中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行清理，待清理結(jié)果出來后，中央紀(jì)委、中央各部門和各省區(qū)市黨委再開展審核、審批等工作。

　　2013年7月29日，中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件第一階段清理任務(wù)順利完成，發(fā)布了《中共中央關(guān)于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》。2014年10月24日，《中共中央關(guān)于再廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》發(fā)布，中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件第二階段清理任務(wù)宣告完成。至此，本次中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理圓滿結(jié)束。

　　據(jù)悉，從部門和地方清理情況看，絕大多數(shù)中央部委和省區(qū)市黨委均已順利完成第一階段清理任務(wù)，正在有序推進(jìn)第二階段清理工作。在此基礎(chǔ)上，各省區(qū)市黨委還普遍啟動(dòng)了對(duì)省區(qū)市黨委工作部門、省以下各級(jí)地方黨組織及其工作部門制定的規(guī)范性文件的清理工作。

　　第二階段清理中，411件中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件絕大多數(shù)被廢止和宣布失效

　　第二階段清理采取了廢止、宣布失效、繼續(xù)有效3種處理方式：廢止160件，占清理文件總數(shù)的38.9%;宣布失效231件，占清理文件總數(shù)的56.2%;繼續(xù)有效20件，占總數(shù)的4.9%。

　　綜合兩個(gè)階段清理，通過對(duì)新中國成立至2012年6月期間出臺(tái)的23000多件中央文件進(jìn)行全面篩查，共梳理出規(guī)范黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為的中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件1178件。經(jīng)過清理，廢止322件，宣布失效369件，二者共占58.7%;繼續(xù)有效的487件，其中42件需適時(shí)進(jìn)行修改。

　　細(xì)心的人也許注意到，第二階段清理后繼續(xù)有效的文件有20件，只占該時(shí)期清理文件總數(shù)的4.9%，數(shù)量很少。中辦法規(guī)局負(fù)責(zé)人介紹，其主要原因在于，第二階段清理的是新中國成立至1977年期間發(fā)布的文件，年代久遠(yuǎn)，是針對(duì)當(dāng)時(shí)特定歷史條件、特定調(diào)整事項(xiàng)作出的規(guī)定，具有明顯的時(shí)代性，多數(shù)實(shí)踐中已不再適用，或已被改革開放30多年來陸續(xù)出臺(tái)的新文件涵蓋、替代，“廢止和宣布失效這些文件，不會(huì)出現(xiàn)制度空白，不會(huì)對(duì)黨的建設(shè)和黨的領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生不利影響。”

　　與第一階段清理相比，第二階段清理具有三個(gè)明顯特點(diǎn)：

　　——清理的對(duì)象更復(fù)雜。第二階段清理涉及的是新中國成立至改革開放前中央制定的文件，年代久遠(yuǎn)，背景復(fù)雜;文件內(nèi)容龐雜，涉及國家社會(huì)生活方方面面，不限于目前黨內(nèi)法規(guī)制度調(diào)整的范疇，政策變動(dòng)也較頻繁。

　　——清理的難度更大。由于當(dāng)時(shí)文件歸檔制度尚不健全，文件格式和發(fā)布形式與現(xiàn)在不同，不同時(shí)期也不盡相同，且許多文件的起草機(jī)關(guān)被撤銷、合并或職能被劃轉(zhuǎn)，有的文件的起草機(jī)關(guān)無法查實(shí)，清理難度更大。

　　——清理的力度更大。第一階段清理中，廢止和宣布失效的文件有300件，占767件清理文件的39.1%;第二階段清理中，廢止和宣布失效的文件有391件，占411件清理文件的95.1%。

　　“文革”期間的文件如何處理?據(jù)參加清理工作的同志介紹，對(duì)“文革”期間(1966年5月—1976年10月)發(fā)布的中央文件，中央有過專門處理辦法，即在《中共中央關(guān)于清理歷史遺留問題中涉及到有關(guān)中央文件的處理辦法的通知》中規(guī)定，這些文件凡同新文件矛盾、抵觸的，一律以新文件為準(zhǔn)，相關(guān)規(guī)定自然失效，除少數(shù)特殊情況外，不再一一宣布撤銷。因此，這次清理未將“文革”期間的文件納入清理范圍。

　　黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)步入新階段，中央強(qiáng)調(diào)建立健全即時(shí)清理機(jī)制

　　這次中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理的順利完成，注定將成為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)史上一個(gè)重要里程碑。

　　黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央將黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提到了新高度，要求將其作為事關(guān)黨長期執(zhí)政和國家長治久安的重大戰(zhàn)略任務(wù)，擺到更加突出位置切實(shí)抓緊抓好。“這次中央集中兩年時(shí)間，對(duì)中央文件全面清理，凸顯了中央對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的高度重視，充分表明了黨加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的堅(jiān)定決心。”胡建淼說。

　　十分難得的是，集中清理首次摸清了黨內(nèi)法規(guī)制度家底。中央黨校政法部教授肖立輝表示，通過這次清理，對(duì)黨的各方面制度進(jìn)行了一次全面梳理，歷史上曾經(jīng)制定了哪些文件、各領(lǐng)域各方面具體出臺(tái)了哪些文件、目前還有哪些文件繼續(xù)有效等問題首次得以明確，黨內(nèi)法規(guī)制度的現(xiàn)狀得以完整呈現(xiàn)。同時(shí)，集中清理也極大提升了黨內(nèi)法規(guī)制度的權(quán)威，為深化黨的建設(shè)制度改革提供了重要保證。

　　黨的十八屆四中全會(huì)提出建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的目標(biāo)，并將“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”作為其中一項(xiàng)重要內(nèi)容。胡建淼表示，這次集中清理，為形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系奠定了良好基礎(chǔ)，有利于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)，增強(qiáng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部自覺在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的意識(shí)，以依法執(zhí)政帶動(dòng)和促進(jìn)依法治國，為依法治國提供可靠政治保證和有力制度保障。

　　為確保這次集中清理的結(jié)果得到充分利用，中央辦公廳將把清理后繼續(xù)有效的中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編成冊(cè)，以便各地區(qū)各部門遵守執(zhí)行。其中，不涉密或可作解密處理且適宜公開的繼續(xù)有效文件，按規(guī)定程序?qū)徟髮⑾蛏鐣?huì)發(fā)布，以提高黨內(nèi)法規(guī)制度的透明度，促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)的學(xué)習(xí)研究和遵守執(zhí)行。

　　廢止和宣布失效的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，在規(guī)范黨內(nèi)生活、加強(qiáng)黨的建設(shè)、推動(dòng)黨的工作等方面曾經(jīng)發(fā)揮了重要?dú)v史作用，今后仍有借鑒參考價(jià)值。據(jù)了解，今后有關(guān)部門將按照檔案、保密管理有關(guān)規(guī)定，做好相關(guān)文件的存檔、查檔利用等工作，發(fā)揮好這些文件的歷史資料價(jià)值和資政育人作用。

　　中共中央在清理決定中強(qiáng)調(diào)，要建立健全即時(shí)清理機(jī)制。即時(shí)清理，是指在制定或修改黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件時(shí)，對(duì)與之不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件同步進(jìn)行清理，是一種經(jīng)�；�、制度化、規(guī)范化的清理機(jī)制。只有通過即時(shí)清理，在制定、修改新的法規(guī)文件時(shí)妥善處理其與舊的法規(guī)文件的關(guān)系，才能有效避免出現(xiàn)新的不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致問題。

　　從實(shí)踐情況看，即時(shí)清理機(jī)制尚未普遍建立。據(jù)介紹，下一步在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中，將把即時(shí)清理作為制定或修改黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的必經(jīng)程序，抓緊健全工作制度和工作程序，充分發(fā)揮即時(shí)清理在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)過程中同步維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度協(xié)調(diào)統(tǒng)一的作用。

　　中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理結(jié)束，標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)入一個(gè)新階段。今后，黨內(nèi)法規(guī)工作的重心應(yīng)放何處?專家認(rèn)為，應(yīng)從三方面發(fā)力。

　　——加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。下一步，要在集中清理成果基礎(chǔ)上，研究制定一批基礎(chǔ)主干性黨內(nèi)法規(guī)，整合形成一批綜合性黨內(nèi)法規(guī)，抓緊制定一批實(shí)踐亟需的黨內(nèi)法規(guī)，及時(shí)修訂一批不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要的黨內(nèi)法規(guī)。“有效解決黨內(nèi)法規(guī)制度中存在的缺失、‘碎片化’‘老化’等問題，確保黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。”肖立輝說。

　　——提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，不僅要解決數(shù)量問題，更要注重解決質(zhì)量問題。“今后，不管建立和完善什么制度，都應(yīng)嚴(yán)格按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，重點(diǎn)抓好起草關(guān)和前置審核關(guān)，認(rèn)真探索制度建設(shè)規(guī)律，確保制定出臺(tái)的黨內(nèi)法規(guī)制度立得住、行得通、管得了。”胡建淼說。

　　——強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力。“今后，應(yīng)把強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力擺到更加突出位置，切實(shí)加大督查懲處力度，確保各項(xiàng)制度規(guī)定真正成為剛性約束。”肖立輝表示。