5個月前的今天(6月6日)，工信部、發改委等四部委制定的《推動嬰幼兒配方乳粉企業兼并重組工作方案》(下稱“重組方案”)獲得國務院同意并轉發，11月5日，一位地方乳企負責人向《第一財經日報》記者介紹，該項政策推進緩慢。

　　近日，工信部消費品司帶隊到黑龍江、內蒙古和陜西省進行調研，其間召開了座談會。黑龍江當地的與會企業代表告訴本報記者：“政府和企業想的完全是兩個方向：政府希望大企業兼并小企業，有證的消化無證的，進而實現淘汰落后產能、提高行業集中度的目的;但是企業卻不愿意兼并弱者，這樣會增加經營負擔。”作為去年以來一系列乳業新政的一部分，重組方案實施的這150天為何面臨落地難，大工廠、大企業的“做大戰略”是否一定會帶來乳品安全，進而提振消費者信心?

　　新政為何難落地

　　今年5月底，嬰幼兒配方乳粉企業審查首批名單正式出爐。次月，備受業界關注的重組方案也浮出水面。

　　方案稱，國家鼓勵符合生產資質條件的企業以資產和品牌為紐帶，通過企業并購、協議轉讓等多種方式，開展嬰幼兒配方乳粉企業兼并重組。引導生產要素向優勢企業和重點區域集中，加快形成具有較強國際競爭力的大型嬰幼兒配方乳粉企業集團。

　　根據工信部發布的消息，截至2014年9月，我國嬰幼兒配方乳粉行業內已有10多起企業并購重組活動，涉及伊利、蒙牛、雅士利、飛鶴等多家國內嬰幼兒配方乳粉生產企業。記者了解到，蒙牛收購雅士利是在重組方案發布之后的6月17日，不過該交易卻在此前幾個月就開始談判。飛鶴乳業收購吉林艾倍特乳業和陜西關山乳業分別是今年1月和2月展開的。

　　而近半年以來，能夠進入業界視野的兼并重組項目并不多，這項高調啟動的乳業新政推進得并沒有預期中的那么順利。上述地方乳企負責人告訴本報記者，他在座談會上問工信部消費品司相關負責人，有沒有具體政策?回答是還在研究當中。另外，此前釋放出的300億信貸扶持資金，對如饑似渴的中小企業來說，似乎仍是一張畫餅。

　　事實上，政策落地難還另有隱情，一位不愿透露姓名的知情人士稱，各地的實際情況遠比工信部預想的復雜。“以東北為例，有一些基地型民企，圍繞著奶源做市場，沒啥野心活得很好，政府也拿這些‘釘子戶’沒轍;另外還有一部分企業要么半死不活，要么欠債十幾億，每天都燒香拜佛盼著有人來兼并，但哪個企業敢接盤呢?”

　　乳業專家馮啟建議，重組方案不是一個指令性規定，而應該是指導性文件。“能否充分尊重市場規律，待到瓜熟蒂落時，扶持有實力的企業通過危機并購，來提高行業集中度。”

　　“目前南方企業因使用價格較低的進口原料粉，市場上大打促銷戰，這導致東北以生鮮奶為原料的企業承受成本壓力，都面臨著生存問題，哪有更多精力來考慮發展?”上述乳企負責人如是感慨，除非國家能給政策和資金上的扶持，但是目前還指望不上。

　　龍丹乳業總經理高扶良向記者介紹公司目前的抉擇：“我們目前也很猶豫，是繼續自主經營還是尋求戰略資本，或者與大企業聯姻。”他稱，目前公司急需從東北走向全國，所以只對南方那些具有市場互補性的企業有興趣。

　　做大和做強

　　自去年下半年以來，頻繁出臺的乳業新政在提振消費者信心的同時，監管部門也承認并著手解決目前行業存在的一系列問題。

　　國務院在轉發通知中稱，近年來淘汰了一批奶源無保障、生產技術落后的企業，嬰幼兒配方乳粉產業結構得到了改善，但行業集中度不高、自主品牌競爭力不強、消費者對國產品牌缺乏信心等問題依然突出，影響產品質量安全的因素仍然存在。

　　重組方案稱，充分發揮行業大型骨干企業的引領帶動作用，鼓勵開展跨地區、跨所有制兼并重組，實施強強聯合、兼并改造中小型企業。引導具有品牌、技術、特色資源和管理優勢的中小型企業以并購、產業聯盟等多種方式做優做強。

　　馮啟認為，做大并不是做強的充分必要條件，各行各業面臨的情況不同，以法國葡萄酒為例，大大小小的酒廠多達數千家，但是人家從出口到管理做到標準化，一直很穩定，而且業界一提到法國葡萄酒，就認為是規范的。

　　“對于中國乳業而言，嬰幼兒配方乳粉企業多并不是問題，關鍵是沒有一個自上而下的系統性管理機制。”他分析稱，重組方案從長遠來看整體思路是對的，即從政策源頭和企業生產抓起，但有的時候政府做得越多，消費者的信心反而越難提升。

　　工信部消費品司副巡視員高伏向本報記者表示，兼并重組本身是市場行為，企業在市場經濟環境下的組合調整，總的來講沒有過多框框。“政府要做的就是規范市場秩序，為企業發展創造公平競爭環境，提供普惠的公共服務，而不是針對某個企業。”

　　對于這個“做大”戰略，一位地方奶業協會負責人則表示不認同。“全世界沒有一個國家跟咱們這樣搞的，提高行業集中度并不適合所有產業領域，鋼鐵行業可以，但是乳業卻行不通。”他介紹，這個行業具有特殊性，生鮮奶擠出來后最好立即冷卻到0~4℃儲存和運輸，最佳的投料加工時間是控制在40個小時之內，大企業大工廠每天都需要數千噸原奶，距離太遠的生鮮奶往往并不能達到此要求。

　　乳業資深專家顧佳升介紹，正是這種“做大”思維和戰略，導致目前乳品加工企業多以常溫奶產品為主，以為一熱可以遮百丑，通過高溫滅菌延長保質期，進而銷往全國市場。“這種市場消費特點也被國外看準，進口奶粉和液態奶因此而大舉進入，導致國內奶業發展進入了一個怪圈。”

　　與國內動輒萬頭規模化牧場相比，目前國外大多是每家不到一百頭牛，然后數家一起組建適度規模的加工廠，奶農是乳品加工企業的股東，他們對每一瓶乳制品的質量負責，如果有一家奶農摻假，將會立即被剔除出局，不僅監管效果顯著，而且社會成本低廉。