今年以來，政策層面關于加快養老服務業發展的動作相當頻繁。

　　9月3日，財政部、發改委等四部門發布《關于做好政府購買養老服務工作的通知》，要求到2020年，基本建立比較完善的政府購買養老服務制度，促進形成與經濟社會發展相適應、高效合理的養老服務資源配置機制和供給機制，支持和參與養老服務的社會氛圍更加濃厚，養老服務水平和質量顯著提高，推動建成功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的養老服務體系。

　　21世紀宏觀研究院對政策進行梳理發現，自去年9月《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》發布后，目前全國已有25省市關于支持養老服務業發展的配套意見均出臺完畢。

　　8月22日，中央財政下撥服務業發展專項資金24億元，支持在吉林、山東等8個省份開展以市場化方式發展養老服務產業試點。8月26日，民政部、發改委下發關于《開展養老服務業綜合改革試點工作的通知》，確定北京西城區、朝陽區等42個地區為全國養老服務業綜合改革試點地區。

　　42試點中，東部地區有22個，占試點數量的一半以上，中部地區和西部地區的試點分別為13個和7個。

　　此次公布的養老改革綜合試點的地域分布與各地人口老齡化程度密切相關。根據第六次人口普查數據及部分省截止到2013年的人口數據，60歲及以上人口占總人口數比重均超過13%的省份有15個，大部分集中在中東部。西部地區中，老齡化程度較高的是重慶、四川，上述比重分別為17.4%、16.3%。(見表1)

　　數據顯示，西部地區沒有被分配到試點名額的西藏、青海、寧夏和新疆60歲及以上人口占總人口比重分別為7.67%、9.45%、9.67%和9.66%，均未達到老齡化10%的分水線，這很可能是此次改革試點不落在上述四省區的主要原因。

　　國際上通常把65歲及以上人口占總人數7%以上，或60歲及以上人口占總人口數10%以上，作為衡量一個國家或地區是否進入老齡化社會的標準。截至2013年底，我國60周歲及以上人口20243萬人，占總人口的14.9%，65周歲及以上人口13161萬人，占總人口的9.7%，早已進入了“未富先老”的老齡化社會。

　　從目前全國養老服務業發展現狀來看，截至2013年底，全國有各類養老服務機構42475個，有床位493.7萬張，相當于每千名老年人擁有24.4張養老床位。而到2015年，我國60歲以上的老年人的數量將達到2.15億，要達到民政部的數量要求就是645萬張床位，還要增長151萬張。

　　從床位建設投入上來看，東部、中部、西部建設一張床位的投入分別是30萬-50萬元，20萬-35萬元，8萬-20萬元，按照20萬元/張的床位建設費來計算，總共還要投進3020億元，一年要將近1510億元。

　　分城市看，廣州、武漢、上海、北京等地區養老機構的床位數較為充足;濟南、天津等地區略高于全國水平;而像深圳、重慶、成都等地區床位數缺口較大。此次公布的綜合改革試點中就有深圳、重慶，按照國務院《意見》要求的每千名老人床位數達40張的指標來看，中西部地區的養老床位數還有很大的投入空間。

　　伴隨著養老床位的投資空間，多年來一直處于灰色地帶的“養老地產”又重新走進公眾視野。2013年出臺的《關于規范我國養老地產用地發展的專項意見》中就提及其潛在的地產投資機遇：按每張床位床均用地面積25平方米推算(參考北京養老設施專項規劃)，全國至少還需7000平方米(約10.5萬畝)用地用于養老設施建設。

　　養老床位建設投資超3000億

　　養老產業用地獲支撐

　　養老用地問題一直是困擾養老服務設施建設的因素之一，也是民間資本將進入養老領域的一個重要政策配套。此次公布的42個養老改革綜合試點最令公眾所關注的莫過于各試點的“用地政策”。

　　2013年9月國務院頒布《關于加快養老服務業的若干意見》，明確提出“土地指標向養老服務業傾斜”，并且“必須按照人均用地不少于0.1平方米的標準，分區分級規劃設置養老服務設施”。

　　繼全國性政策的頒布，北京、福建、遼寧、河南等地陸續出臺實施意見，截至2014年8月底共有25個省級行政區頒布了地方性實施意見。其中，河北、山西、遼寧等15個省明確的養老供地大小與中央的最低要求一致，為0.1平方米，吉林和內蒙古分別為0.12平方米、0.15平方米，安徽、江蘇和山東省均為0.2平方米。而人均供地面積最大的卻是土地資源最為緊張、寸土寸金的北京市，高達0.25平方米，為國家最低要求的2.5倍。

　　早在2013年4月初，北京市國土局就對外公布了當年5650公頃的土地供應計劃，其中首次單列出養老設施用地計劃指標為100公頃，走在了全國前列。

　　據全國老齡辦民辦養老服務機構基本狀況調查研究課題組的數據顯示，在被調查的4000余所民辦養老服務機構中，能夠享受政府劃撥土地的有21%，通過租賃取得土地使用權的有36%，另有40%以上的民辦養老服務機構說不清楚所使用土地的性質。更不排除大量投資商由于拿不到地而導致養老機構發展停滯的情況。

　　所以在政策未明朗前，以養老為由頭的地產項目魚龍混雜，其中一部分真正是履行社會職責，做養老服務，而另外一部分則是瞄準房地產，變相圈地。

　　《關于加快發展養老服務業的若干意見》要求養老服務設施用地應當納入國有建設用地供應計劃。在具體供地方式上，明確營利性養老服務設施用地應當以租賃、出讓等方式有償供應，出讓年限最高不超過50年，原則上以租賃為主。

　　值得注意的是，在《意見》有一條比較明確的優惠政策，即“企事業單位、個人對城鎮現有空閑的廠房、學校、社區用房等進行改造和利用，興辦養老服務機構，經規劃批準臨時改變建筑使用功能從事非營利性養老服務且連續經營一年以上的，五年內可不增收土地年租金或土地收益差價，土地使用性質也可暫不作變更。”

　　這種政策安排，一定程度上能夠消除各類涉足養老地產的顧慮，優化養老企業的財務結構和現金流安排。同時也一定程度上認可了社會營利性養老地產的“商業性”，通過租賃的方式能夠為營利性養老地產企業帶來利好，改變以往社會福利用地只能由政府開發的現狀。

　　從各地出臺完畢的配套政策來看，對于非盈利性質的養老用地均為劃撥或利用集體土地，民間盈利性質的養老用地有協議出讓、租賃、招拍掛等多種，原則上優先保障供應，有償使用。

　　目前，中西部地區用地空間較大，可利用性強，在不抬高地價一哄而上的前提下，通過社會力量參與養老地產開發，既能享受到政府補貼，又能利好未來社區養老模式的成熟。同時，營利性養老服務業企業可以選擇部分城鄉結合的土地，自然環境相對優良，前景看好。

　　21世紀宏觀研究院分析師 何苗 特約分析師 吳靖