爭議多年的戶籍制度改革方案昨天塵埃落定。國務院正式印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（下稱《意見》），在2020年之前，將有1億農業轉移人口及其他常住人口在城鎮落戶，暫時沒有落戶的，逐步享受當地基本公共服務。

昨天，包括公安部、教育部、人社部、發改委官員在內的8位副部級官員齊聚國務院新聞辦公室，為新鮮出爐的《意見》進行解讀。

這次戶籍制度的改革不僅是落戶政策的調整，還包括要建立城鄉統一的戶口登記制度，全面實施居住證制度，健全人口信息管理制度等多個方面。

“這次戶籍制度改革決心之大、力度之大、涉及面之廣、措施之實是以往所沒有的。”公安部副部長黃明在昨天的新聞發布會上說。

中國人民大學公共管理學院教授葉裕民在接受《第一財經（微博)日報》采訪時表示，《意見》系統全面地提出了中國戶籍改革的解決方案，采取戶籍和居住證“兩條腿”走路的方式來解決困擾多時的公共服務均等化的難題。

戶籍制度一元化

中國自上世紀50年代中期開始實行城鄉二元的戶籍制度，隨著大批農民工進入城鎮打工，戶籍制度成為他們融入城市的主要障礙，城市長期以來以戶籍人口為核心的公共服務供給模式將這批人阻擋在外，這也成為中國社會不公平的重要表現。

13年前，時任福建省省長的習近平對此早有論述。習近平在其博士論文《中國農村市場化研究》中認為，取消城鄉二元戶籍制度，是歷史發展的必然趨勢，政府應理智而勇敢地面對這一現實。

《意見》提出，建立城鄉統一的戶口登記制度。取消農業戶口與非農業戶口性質區分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統一登記為居民戶口，體現戶籍制度的人口登記管理功能。

清華大學就業與社保研究中心主任楊燕綏對《第一財經日報》表示，建立城鄉一體的居民戶口登記制度是戶籍改革邁出的第一步，政府先把同一地區內的城鄉“打開”，使居民先在戶籍所在地流動起來，異地之間的流動則采用居住證制度。

實際上，這項改革并不是新鮮事。近年來，中國已經有多個地區取消了農業戶口，城鄉實行統一的戶籍制度。

葉裕民認為，從形式上來取消戶籍的二元化并沒有太大的意義。戶籍本身并不重要，關鍵是不同戶籍上附著的公共服務是不同的。

“如果不進行公共服務的改革，戶籍制度一元化使兩個群體的差異變成了一個群體內部的差異，與原來并沒有本質的區別。”葉裕民說。

中國社會科學院財經戰略研究院研究員楊志勇也對本報記者表示，實行一元化的戶籍制度所要解決的是同一地區的城鄉差異問題，但這已經不是關鍵的問題，戶籍制度更嚴重的是地區之間的差異，如果不實行全國統一的社會保障制度，這種地區差異很難消除。

公共服務與居住證掛鉤

對于異地之間的流動，下一步中國將全面建立居住證制度，公民凡是在設區的市級以上城市居住半年以上都可以領取居住證，居住證的持有者根據自身社保和居住年限的不同條件，享受不同的公共服務權利。

《意見》提出，以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制。

居住證持有人享有與當地戶籍人口同等的勞動就業、基本公共教育、基本醫療衛生服務、計劃生育服務、公共文化服務、證照辦理服務等權利。

另一方面，以連續居住年限和參加社會保險年限等為條件，逐步享有與當地戶籍人口同等的中等職業教育資助、就業扶持、住房保障、養老服務、社會福利、社會救助等權利，同時結合隨遷子女在當地連續就學年限等情況，逐步享有隨遷子女在當地參加中考和高考的資格。

葉裕民說，這是個“分層級享受不同公共服務”的設計，為農村轉移勞動力在城市的生活提供上升的空間。

農村轉移勞動力在不同的年齡段有對公共服務不同的需求，隨著他們持有居住證時間的加長，居住證能享受的公共服務也在增加，這為農民工提供了一個良好的預期。

楊燕綏認為，就政府來說，之前他們提供公共服務只認“本地戶籍”這一個證，現在加上居住證之后變成了“1.5”個證，居住證不能完全代替戶籍，但它正在承載一部分附著在戶籍上的公共職能。

葉裕民說，農民工之所以不愿意在城市落戶的重要原因，是他們看不到城市好的前景，因而不愿意放棄在農村的“一畝三分地”，但那些土地帶給他們的保障是非常有限的。若是戶籍改革之后，他們能夠享有基本的公共服務并且能夠把家人都帶到城市，城市對他們的吸引力仍然是很大的。

《意見》第四部分也特別提出要切實保障農業轉移人口及其他常住人口合法權益，一方面要完善農村產權制度，建立農村產權流轉交易市場；另一方面也強調，在尊重農民意愿前提下開展試點。現階段，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件。

大中城市仍為人口遷移熱點區域

依據國務院戶籍制度改革的《意見》，中國將實行差別化的落戶政策，村鎮和小城市租房可落戶，北上廣等特大城市要嚴格控制人口規模。

《意見》決定，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。并要求所有500萬人口以上的大城市統一建立積分制度，建立公開透明的落戶機制。

習近平在上述論文中提出的戶籍改革“路線圖”亦與《意見》合拍：可在一些小城鎮實行不再有城鄉限制的新的戶籍管理制度，取得局部突破后，再分為中等城市、大城市和特大城市等不同層次循序推開。

在《意見》規定的落戶條件中，社保繳納是一個硬指標。最近幾年很多地方在提供公共服務時都設定了社保繳納的門檻。《意見》規定，中等城市對于參加城鎮社會保險年限的要求不得超過3年，大城市不得超過5年。

葉裕民表示，當前比較尷尬的是，農民工的流向和戶籍制度改革引導的方向是相反的，全國跨省外出打工的農民工主要集中在大城市和特大城市，統計數據顯示，全國有一半農民工集中于中國的前十大城市，其中四分之一集中于前四大城市。

雖然政府已經全面放開了建制鎮和小城市以及一部分中等城市的落戶限制，但由于中國的農民工主要是以就業為導向的，這些城市難以提供足夠多的就業崗位，對他們來說缺乏大城市的吸引力。

“未來大中城市仍然是承載農民工市民化的主要戰場。”葉裕民說。

對財政及失業率統計的影響

中國戶籍改革多年來難以取得根本突破的重要原因之一，是無法解決公共服務均等化的成本問題。這次國務院戶籍改革的《意見》提出，建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任。

財政部副部長王保安表示，關于財政轉移支付制度同國家戶籍管理制度改革掛鉤問題，財政政策設計已經具備了一定的基礎。近兩年，隨著戶籍制度的管理改革和探索，相應的財政轉移支付制度在與戶籍制度管理匹配、協調方面做了許多有益的探索。

楊志勇認為，很多財稅政策說起來容易而執行起來卻很難。由于中國地區差異非常大，導致事權和支出責任就很難劃分。公共服務主要由流入地負責，但實際上流入地對于流動人口掌握的信息是有限的。

最典型的是教育，流入地的教育部門并不掌握會有多少孩子來參加義務教育，隨遷子女入學必須有戶口所在地提供證明，這些都使得流入地教育部門難以提前進行財政安排。

楊燕綏說，中國公共服務均等化投入分擔機制之所以難以建立的一個重要原因是，由于缺乏居民檔案管理，各級政府都“心中沒數”，中央政府的轉移支付缺乏科學的依據。

與此同時，戶籍制度改革還將引發更為廣泛的連鎖效應。

數日前，官方機構首度正式披露了調查失業率，6月末，全國31個大城市城鎮調查失業率為5.05%，已連續4個月下降。這是中國官方首次正式發布城鎮調查失業率數據，此前官方公布的統計指標中通常使用的是城鎮登記失業率。

一名官方機構研究人士昨日告訴本報，登記失業率中沒有包含外來人口，也沒有包括農村地區存在的大量失業人口，并且存在人為控制失業率指標。

隨著《意見》的明確，失業率和人口城鎮化等一系列數據統計口徑將發生變化。本報記者采訪的專家均認為，戶籍改革后的計算方式將更科學。

昨日的國務院常務會議提出，擴大調查失業率統計范圍，完善辦法，由統計部門依法適時發布大城市調查失業率數據，以更加全面動態反映失業情況，讓社會和公眾及時了解經濟社會發展態勢，使宏觀經濟決策更加“心中有數”，為促進比較充分的就業提供支持。