近日在國家衛計委主辦的新型城鎮化與流動人口社會融合論壇上，中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文透露，中共中央政治局會議6月30日審議通過的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》(下稱《意見》)，在經過適當修改之后，將很快對外公布。

　　陳錫文總結稱，《意見》將明確三個原則，即優先解決存量，讓進城時間長的人口落戶;在不同類型城市實行差別化落戶政策;城鎮化過程并不是解決所有人都到城鎮落戶，對流動人口的管理，居住證制度在今后還將長期存在。

　　與上述論壇遙相呼應，同期在上海舉行的“上海2040戰略專題系列研討會”上，中國城市規劃設計研究院院長李曉江說，中國城市發展出現貴族化傾向，使得大城市容納流動人口的低成本空間越來越缺乏，人口流動、定居門檻越來越高。

　　貴族化傾向

　　李曉江說，城市發展的貴族化傾向，主要來自于三方面的原因：城市建設的標準越來越高、建筑和基礎設施的使用壽命越來越短、城市管理對非正規經濟活動的約束限制越來越多。這也使得城鎮化雖然在推進，但城鄉之間的差距繼續擴大。

　　“盡管北京、上海這樣的特大城市，采用人為的行政、經濟手段來約束人口規模有其合理性，但大中城市普遍采取過高的標準和門檻，對于城鎮化中人口合理地向大中城市聚集，起到了負面作用。”李曉江說。

　　針對不同類型的差別化落戶政策，基于中國大中小城市在吸引外來流動人口方面的巨大差異性。

　　李曉江說，雖然人口繼續向大城市集中，但是小城市、小城鎮已經成為人口聚集的一個重要層級，特別是縣級單元，成為我國最近十年城鎮化最重要的一個層級。

　　李曉江列舉的數字稱，57座百萬人口以上的城市集中了1.66億人口，占全國城鎮人口27%。20萬人口以下的小城鎮，聚集了全部城鎮人口51%。且新增城鎮人口的54%是在20萬人口以下的小城鎮里。

　　同時，上海、北京、天津、廣州這些大城市，從2009年每年凈增50萬~70萬人口，甚至最高天津一年凈增90萬人口的速度，明顯降到了20萬~40萬之間。“十年間我們各個層級人口的變動，大城市有增有減，中等城市也是這樣。但50萬人口以下的城市只增不減，是一個穩定增長的主要單元。”李曉江說。

　　單純來看縣級單元，李曉江說，因為越來越多的農民工選擇城市就業、農村居住，或者在城市和農村之間雙棲的居住模式，城里有房，村里有家。所以2012年全國2.6億農民工，留在鄉內的是37%，縣內、鄉內加在一起超過51%，也就是說，超過一半的農民工并沒有出縣。跨省流動只占29%。

　　“如果說前20年的農民工進城只是為了獲得一份工資、收入的話，那么今天農民工更強烈的愿望，是選擇一個能安置自己家庭的地方。這是一個巨大的變化。”李曉江說。

　　大城市的市民化任務

　　而在跨省流動的8600萬農民工中，60%以上集中在19個城市，其中上海占了900萬，是全國吸引外來農民工和流動人口最大的一個市。“市民化的任務最重。”

　　李曉江說，對這19個城市來講，農民工市民化是極其嚴峻的問題，不僅是非常巨大的社會問題，也是經濟和財政問題。“我們認為短期內解決，幾乎是不可能的。”

　　當然，這部分農民工并非都要留下。根據第六次人口普查數據，上海外來常住人口中，近八成是農民，從事制造加工、工程施工、運輸操作和生活服務的人員占農民工總量的85.7%。同濟大學建筑與城市規劃學院教授趙民說，這些外來人員主要是將上海看作打工謀生之地，真正認為能在上海安家立業的，僅占10%。“對未來的定居意愿，近半數是要返鄉的，這是非常現實的選擇。”

　　今年的政府工作報告中提出，今后一個時期，著重解決好現有“三個1億人”問題，其中就包括促進約1億農業轉移人口落戶城鎮。

　　對于不同類型的城市而言，城鎮化以及農民工市場化的空間不同，所需要付出的成本也會有很大差異。

　　今年3月，中國社科院發布的《中國農業轉移人口市民化進程報告》測算表明，目前我國農業轉移人口市民化的人均公共成本約為13萬元。其中，東、中、西部地區人口轉移的公共成本分別為17.6萬元、10.4萬元和10.6萬元。

　　此前安徽省財政廳在財政部網站上的一篇文章也曾披露，合肥市市民化成本人均約15.49萬元。

　　6月6日的中央全面深化改革領導小組第三次會議審議了《意見》。習近平在會議上說，總的政策要求是全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。

　　近來，廣東、武漢都推出戶籍制度改革“新政”。廣東省委常委、常務副省長徐少華6月向廣東省政協十一屆六次常委會議匯報時透露，廣東將統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化，力爭到2020年，全省常住人口城鎮化率達73%左右，實現不少于600萬本省和700萬外省農業轉移人口及其他常住人口落戶城鎮。由于廣深等一線城市和部分二線核心城市已趨飽和，未來7年廣東落戶重點在三四線城市。

　　7月1日起，被稱為“史上最寬松”的大學生落戶新政在武漢市實施。新政實施后，畢業超過2年的全國普通高校畢業生具備相關條件的可以申請在漢落戶。

　　附表 目前我國城市規模四個等級(資料來源：本報整理)

　　人口規模城市層級

　　≤20萬小城市、小城鎮

　　20萬~50萬中等城市

　　50萬~100萬大城市

　　大于100萬特大城市