[摘要]城鎮化“水危機”凸顯：在一些地方快速工業化過程中“先建成后找水”的現象突出，量水而行亟待納入硬約束

[ 一方面是城市盲目擴張，用水量快速增長，另一方面是水資源量急劇減少，水質性缺水問題加重，甚至連生態用水都無法保證。正在快速推進的城鎮化，對于水資源問題的關注遠遠不夠，規劃缺失水路，發展便難有出路 ]

引黃濟青、南水北調、引漢濟渭、大連碧流河引水、沈陽大伙房引水、滇中引水……一個個投入巨資建設的引水工程，說明了什么？為什么“水荒”接連不斷地在各地發生？為什么有些新城從誕生之際便陷入無水可用的窘境？

“一方面是城市盲目擴張，用水量快速增長，另一方面是水資源量急劇減少，水質性缺水問題加重，甚至連生態用水都無法保證。”中國工程院院士王浩近日表示，正在快速推進的城鎮化，對于水資源問題的關注遠遠不夠，規劃缺失水路，發展便難有出路。

《第一財經（微博)日報》記者在甘肅、內蒙古等地采訪時也發現，由于經濟社會用水量快速增長，加上水環境惡化，水資源緊缺與水環境污染問題在多數地方同時存在，城鎮化過程中的“水危機”日益突出。

石羊河流域的“水案”

甘肅，這里是中國西北最干旱和正在加速荒漠化的地區，也是近年來西部地區工業增長和城鎮建設較快的地區。

一條石羊河將武威、金昌、張掖、白銀的4市9縣(區)連在了一起。《民勤移民研究報告》顯示，在隸屬于武威市的民勤縣，維系地方社會的最重要的力量是水。

以水利為中心延伸出來的區域性社會關系體系決定著整個民勤社會的走向以及幾乎所有民勤人的社會心理。民勤綠洲的擴張史其實是一部戶與戶之間、村與村之間、渠與渠之間、縣與縣之間、地區與地區之間爭奪水資源的歷史。

史料記載，清代時期，為了協調石羊河中下游州縣的農業用水，緩解地區矛盾，地方政府建立了較為細致的三級分水制度。首先，各縣之間的分水按照先下游、后上游的原則分配，由各縣協商解決；如協調不成，則由上級協調，甚至調用軍隊，強行分水。

盡管有較完善的分水制度，石羊河流域內的用水矛盾仍層出不窮。乾隆《鎮番縣志》曰：“河西訟案之大者，莫過于水利一起，爭訟連年不解，或截壩填河，或聚眾毒打。”尤其是“水勢微弱之年，不是你搶，便是我奪，大家都在摩拳擦掌，針鋒相對。一旦有事即揭竿而起，真有‘雖千萬人吾往矣’之勢。一鬧之下，輕者鍋破碗響，重者頭破血流”。

“水案”演變成一種長期性的、與日俱增的社會矛盾，并且延續至今。

1981年，一座新興的工業城市——被譽為“鎳都”的金昌市誕生。原本屬武威管轄的永昌縣被劃給了金昌，從永昌流下來的東大河水也自然先流到中游的金昌市，后流到民勤境內，矛盾隨之而來。

隨著金昌城市、工業的發展和隨之而來的人口增加，原來“三縣分水”中自永昌縣東大河調往民勤的水越來越少。

之后，甘肅省政府不得不在原來“三縣”中加入金昌市，形成“三縣一市”的分水方案，要求金昌市必須向下游放水。但這個方案一開始就是空中樓閣：為了保證當地最大的有色冶金企業的生產，就是處于上游的永昌農民也不得不讓地里的莊稼旱著，更何況處于下游的民勤。

最終，民勤變成了全國最干旱、荒漠化最嚴重的地區之一，成為我國北方地區的最大沙塵暴中心和起源區。

石羊河流域的故事如今正在各地紛紛上演。

新華社一份調查顯示，在一些地方快速城鎮化、工業化過程中，“先建城后找水”的尷尬現象日益突出。鄭州航空港區號稱世界最大的智能手機生產基地，其中僅富士康公司就有26萬名員工。

根據規劃，該區2020年面積將擴大到100平方公里，人口150萬人。但這座現代化新城從誕生之日起就面臨著無水可用的窘境。當地水利部門負責人稱：“企業進來得很匆忙，原本想利用黃河建個地表水廠，但后來發現沒有用水指標了，很被動，不得不四處找水。”

在內蒙古自治區巴彥淖爾市的臨河區，由于近年來城鎮化步伐較快，人水矛盾十分突出，最嚴重時幾萬人家里鬧“水荒”。前述新華社調查報告中顯示，居宅區4樓以上的居民家中，全天大部分時間都處于缺水狀態，甚至無水可用。

據該市水務部門負責人介紹，“水荒”的根本原因是當地人口近年劇增十多萬，導致水廠原有供水能力不足。

多地城鎮化規劃“三缺一”

巧合的是，金昌與巴彥淖爾這兩個新興的城市，“喝”的都是黃河水。

作為我國的第二長河和世界第五長河，黃河干流貫穿青海、四川、甘肅、寧夏、內蒙古、陜西、山西、河南、山東等九個省、自治區，流域面積達到79.5萬平方公里，養育著9780多萬人。

據水利部黃河水利委員會的統計，黃河流域面積占全國國土面積的8%，而年徑流量只占全國的2%；黃河流域有耕地面積1.8億畝，但耕地畝均水資源占有量僅占全國均值的18%，考慮到跨流域對外供水，實際擁水量更小。

黃河可利用水量僅有380多億立方米，而黃河年分配的水量就達370億立方米，若再考慮沿河損失的水量，基本上是分干吃凈，生態用水更是無法列入考慮范圍。

長期以來，黃河流域用水的主要部門是農業灌溉，平均每年引用黃河河川徑流362億立方米，耗水284億立方米，占總耗用河川水量的92%。工業及城鄉生活每年引用黃河河川徑流33億立方米，耗水23億立方米，占總耗用河川水量的8%。

但這一情況在幾十年前開始發生改變，隨著沿岸城市發展，人口大量增加，特別是大量高耗水工業企業的興起，用水結構逐漸向城市與工業傾斜。

為了解決黃河水資源緊缺、供需矛盾突出的問題，上世紀八十年代，國家出臺了“黃河水量分配方案”，這是我國為大江大河首次制定的分水方案。

據《第一財經日報》記者查閱的分水方案資料，在黃河370億立方米的年耗水總量中，陜西、山西、河南、山東領到的指標分別是38億立方米、43.1億立方米、55.4億立方米、70億立方米。

“用水高峰期，超計劃用水現象時有發生，水量調度指令執行力不樂觀。”原黃委會水資源管理與調度局局長安新代說。

而在寧夏、內蒙古兩區，近年來爭上大能源化工項目，大量耗水，形成了行業高耗水與區域嚴重缺水的巨大矛盾。

與此同時，大量污水未經處理，就直接排入河道。根據近年來的水質監測資料，黃河流域工業廢水量占流域廢污水總量的七成以上。

“我國水資源總量為28412億立方米，居世界第六位，但人均水資源量只有2100立方米，僅為世界平均水平的1/4。”王浩說，人多水少、水資源時空分布不均、與生產力布局不相匹配，這既是我國現階段的突出水情，也是我國將要長期面臨的基本國情。

王浩說，2011年末我國城鎮化率達到51.27%，首次超過50%；“十二五”期間GDP以年均7%的速度增長；城鎮人口的增加、經濟規模的增大，帶來經濟社會持續高速發展，勢必帶來水資源需求急劇增加，污染物排放高強度和大負荷，從而加大水環境壓力。

王浩等專家的調研發現，多數地方的城鎮化規劃強調的是經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃的“三規合一”，而對于更具要害地位的水規劃則考慮得很少。

水利部統計數據顯示，新中國成立初期，全國供水量約為1000億立方米，到1980年增長至4000億立方米，其中主要是農業用水增長；到2011年全國的供水量達到6107億立方米，其中主要是城市生活和工業用水增長。

前不久出臺的《國家新型城鎮化規劃(2014－2020年)》(下稱《規劃》)公布的數據顯示，1978~2013年，我國城鎮常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02個百分點；城市數量從193個增加到658個，建制鎮數量從2173個增加到20113個。

該規劃承認，我國“城鎮空間分布和規模結構不合理，與資源環境承載能力不匹配，“城市管理服務水平不高，‘城市病’問題日益突出。公共服務供給能力不足”。

“2012年全國用水量已經到了6131億立方米。”水利部副部長矯勇在三月份水利部新聞發部會上公開表示，像北方地區，水資源非常短缺。淮河流域人均水資源只有300立方米，這在國際標準上是絕對缺水的地區。

量水而行是“硬約束”

《全國水資源綜合規劃》公布的數據顯示，目前全國多年平均總缺水量為536億立方米。海河、黃河、遼河、西北和東部沿海城市等地缺水嚴重，缺水范圍正在蔓延。如果不采取強有力的剛性措施，就難以扭轉水資源嚴重短缺和日益加劇的被動局面。

根據我國政府提出的水資源管理目標，到2030年全國用水總量控制在7000億立方米以內；用水效率達到或接近世界先進水平，萬元工業增加值用水量降低到40立方米以下，農田灌溉水有效利用系數提高到0.6以上。

2011年中央1號文件和中央水利工作會議明確要求實行最嚴格水資源管理制度，確立了水資源開發利用控制、用水效率控制和水功能區限制納污“三條紅線”。

矯勇介紹，到今年3月，已有29個省、自治區、直轄市基本完成轄區內“三條紅線”指標分解，覆蓋95%的地級行政區和近700個縣級行政區。

“我們還在這個基礎上開展了50多條河流的水量分配工作，其中太湖、淮河等11條河流的水量分配方案已經過水利部的審查。”矯勇介紹，第二批28條江河水量分配也已啟動。

按照水利部的要求，水資源非常缺乏的地區，要進行大規模的節水，包括農業節水，工業結構調整、經濟結構的調整，包括產業升級，使用最先進的節水技術，也包括城市的節水行動。

“而一些水資源比較多的地方，也并不意味著開發利用沒有上限。”矯勇說，全國水資源綜合規劃為全國水資源開發利用設定了上限，“這個上限就是7000億立方米，并且進行了分配，每一個流域也都有自己的上限，跨越這個上限，說明開發利用不合理了。”

發展中國論壇(CDF)、國家行政學院新型城鎮化研究中心6日發布的《中國新型城鎮化健康發展報告》藍皮書認為，當前，我國城鎮化進入加速發展階段和城市病發作階段的疊加期，應著力提升質量，妥善解決城鎮化進程中的各種問題，實現城鎮化健康發展。

同日，國際關系學院國際戰略與安全研究中心發布的《中國國家安全研究報告(2014)》也指出，由于人口結構變化和人口城市化所引發的人口安全問題，以及水資源匱乏與嚴重污染所導致的水資源安全問題等，對中國可持續發展與國家安全構成的長期的潛在的威脅與挑戰不容忽視，必須制定科學的應對方略，切實有效地進行治理，以維護國家安全。

《規劃》要求，各地在推進城鎮化過程中，應當強化水資源開發利用控制、用水效率控制、水功能區限制納污管理。國家對不同主體功能區實行差別化財政、投資、產業、土地、人口、環境、考核等政策。

中國(海南)改革發展研究院院長遲福林對記者表示，在城鎮化進程中，應該對環境資源的承載力進行先期規劃。“量水而行”，以水定發展，將水資源作為硬約束落實到城鎮化發展的實施細則中。

全國工商聯環境商會秘書長駱建華對本報記者表示，各地在城鎮化過程中，解決水資源特別是飲用水安全問題至關重要。應切實改變過去重廠輕網的觀念，將供水管網的更新改造放在突出位置。與此同時加大對水源地保護力度，把輸水管網所經地區的土壤和地下水，也作為水源地加以重點保護，并完善水源地和供水水質的安全檢測體系。

(第一財經日報)