專家分析實施規范透明的預算制度將在三審中得到體現

“花了國家錢的部門單位都應公開預算”

跨越十年、歷經三屆人大、兩度成立起草小組，備受關注的預算法修正案草案，將在今日開幕的十二屆全國人大常委會第八次會議上三審。

作為遏制政府亂花錢的第一道防線，預算法素有“經濟憲法”之稱。早在2004年，預算法就已啟動修訂。最近10年，立法、修法進入“快車道”，但相較同期啟動修訂的其他法律，預算法修訂頗為波折，一些關鍵問題各方難以達成共識。修訂兩度擱置，數次延期。十八屆三中全會《決定》共8處提及預算，包括“實施全面規范、公開透明的預算制度”、“加強人大預算決算審查監督”等。參與預算法修訂討論的專家學者表示，這些內容將會在三審稿中得到體現。

預算法修訂過程

1994年3月 現行預算法審議通過。

2004年 全國人大成立預算法修訂領導小組和起草小組，起草小組成員單位包括財政部、國家發改委、審計署等。由于各部門意見不統一等原因，此次修訂最終擱置。

2009年2月 全國人大常委會預工委、財政部、審計署等部門成立了預算法修訂領導小組。

2011年11月 國務院常務會議討論通過了預算法修正案(草案)，并決定提交全國人大常委會審議。

2011年12月31日 十一屆全國人大常委會初次審議預算法修正案草案，這次審議沒有對外公開。

2012年6月 十一屆全國人大常委會二次審議預算法修正案草案，征得意見數超過30萬條，打破了全國人大立法史上單項立法征求意見數紀錄。

2013年8月 原定三審的預算法修正案草案“缺席”十二屆全國人大常委會四次會議，三審延期。

《決定》摘錄

●改進預算管理制度。實施全面規范、公開透明的預算制度。

焦點 1

公開透明

“公開的程序內容立法都要明確”

二審稿提出，“經本級人民代表大會或本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調整、決算，應當及時向社會公開，但涉及國家秘密的內容除外”。

但學界普遍認為，上述規定仍模糊、概括。中央財經大學財經研究院院長王雍君表示，“及時向社會公開”中的“及時”，具體指多久？公開的內容是到“類”、“款”、“項”、“目”的哪一個級別？

此外，目前的預算公開，如上周五公開今年預算的90多個中央部門，公開的方式都是按功能分類，如教育、醫療衛生等。但公眾更期待根據支出的實際用途劃分，如人員工資、獎金、差旅等，呈現預算“怎么花的”。

財政部財政科學研究所副所長劉尚希表示，《決定》提出的“實施全面規范、公開透明的預算制度”，具體到立法，就是細化“全口徑公開”，“公開的時間、程序、內容，立法都要明確。全口徑公開首先是全方位，不僅僅是政府部門，凡是花了國家錢的部門和單位，從中央到地方，都應公開‘四本賬’：政府公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障基金預算。此外，比如公民向某個單位提出公開某些方面的預決算，單位如何回應？該公開哪些賬目？也需明確”。他說。

《決定》摘錄

●加強人大預算決算審查監督、國有資產監督職能。

焦點 2

人大監督

“人大預算審查不應走過場”

此前兩審中，如何設置人大的預算審查監督權，是最大的爭議焦點之一。二審稿中，“授權立法”條款，即授權國務院和國務院財政部門的條款達10多條。

復旦大學經濟思想與經濟史研究所所長韋森提出，“授權立法”條款削弱了人大對政府財政的審批監督功能，“把原來應該是人大‘批準’的，改成人大‘審議’了，把該是人大‘審議’的改成由人大‘提出意見’，但具體辦法由國務院及其有關部門制定”。

王雍君認為，“授權立法”條款達10多條，但草案中沒有任何“非經授權不得開支公款”之類的規定，“《憲法》確立了預算授權原則，規定行政部門按年度向人大呈報預算、決算并由人大審查和批準，‘授權立法’條款不符合法定授權原則”。

被譽為“中國申請預算公開第一人”的公共預算觀察志愿者吳君亮注意到，從去年開始，一些區級政府、市級政府在人大預算監督方面做了有益嘗試。“比如廣州天河區，就規定區人大的財經工委負責預算草案初步審查。區財政局要先向區人大常委會主任會議匯報預算編制，而不是區政府常務會議。區財政局還要根據人大常委會主任會議的意見修改預算草案。”吳君亮說。

他認為，此舉理順了政府和人大在預算編制監督中的職責，“天河區人大財經委主任林志云今年初講，過去各部門預算編制完后，先送黨委和政府常委會，常委會都過了，人大還能提出多少不同意見？也就是說，送人大初審有時就成了過場。但現在，一些部門領導為了預算資金，開始主動聯系人大”。

他表示，《決定》提出“加強人大預算決算審查監督”，天河區的做法值得借鑒，“審批和監督預算，是立法機構、也就是人大的職責，但有些人認為，財政局和市長、市委書記負責預算，人大只是擺設，走個過場。所以為了爭取預算資金，都往財政局跑，往市長和書記那里跑，并不把人大放在眼里”。

有專家表示，人大預算審查不應走過場。但劉尚希認為，一些地方人大的預算監督力量單薄，“有的地方人大還沒有預算工委，有的地區人大財經委也只有幾個人。強化人大對預算的監督審查，怎樣充實人大的預算監督能力是下一步的重點”。

《決定》摘錄

●建立跨年度預算平衡機制，建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制。

焦點 3

地方債

“地方舉債適度放開原則明朗”

對于地方政府債務，一、二審稿做了相反安排。一審稿規定，“對地方政府債務實行限額管理”，“國務院確定地方債務的限額，報經全國人民代表大會批準后下達，省級政府按國務院下達的限額舉債，作為赤字列入本級預算調整方案，報本級人大常委會批準”。

二審稿刪除了上述條款，恢復了現行預算法的規定，“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”。地方政府該不該有發債權？有人認為，一旦放開會影響國家財政安全，但也有人主張，現實中一些地方政府“暗箱”發債，“堵”不如“疏”。

劉尚希表示，《決定》提出，“建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制”，“允許地方政府通過發債拓寬城建融資渠道”，因此適度放開的原則已經很明朗了。

今年全國兩會期間，央行副行長潘功勝、財政部副部長朱光耀也曾公開表示，應修改現行預算法以及二審稿對地方政府發債的規定，今后會逐步取消中央代發地方債，而由地方政府自行發債。

■ 背景

國家的錢袋子該如何看管？

自預算法2004年修訂以來，圍繞國庫該是“經理制”還是“代理制”，央行和財政部的博弈已經是公開的秘密。

中央財經大學財經研究院院長王雍君稱，“經理制”就是各級政府都在央行開設惟一的“財政存折”，也就是在央行設置國庫單一賬戶。“代理制”就是央行國庫受財政部門領導、對財政部門負責，財政部門可以不經過人大批準和央行國庫授權，自行在國庫體系之外開設財政專戶，處置、存放公款。

現行《預算法》采用的是“經理制”。但二審稿改為“國庫管理的具體辦法由國務院規定”，并賦予了各級財政部門兩項權力：“監督本級國庫辦理的預算收入的收納、劃分、留解、退付及預算支出的撥付業務”；“加強對本級國庫的管理和監督”。

由于二審稿刪除了央行的“經理國庫”職能，遭到了不少學者的反對。二審后，王雍君、韋森等10多名知名財稅學者曾召開研討會，并向全國人大常委會提交了10多條修改建議，其中一條就是“保留央行的國庫經理地位”。

王雍君表示，選擇“經理制”還是“代理制”，是國家財政管理的職責分離和權力制衡。在財政管理體系中，財政部門相當于政府的會計，央行相當于出納。保留央行的“經理國庫”職能，有利于監督財政支出行為。

但財政部財政科學研究所副所長劉尚希表示，具體看管國家“錢袋子”的只能是國家財政，“道理很簡單，國庫管理屬于財政管理，如果以制衡監督的名義，對國庫管理設置兩個責任主體，讓其他部門參與，其結果會是扯皮、低效，協商成本高”。