十五年七改的“蝸行龜爬”改革路

　　2014年年末，工信部首次公開承認有關部門正加緊研究制定鹽業體制改革方案，總方向是取消食鹽專營。

　　此前，中國鹽業協會披露，方案的核心為2016年起廢止食鹽專營制度，放開所有鹽產品價格。2017年起鹽業全面按照新的方案實行。此方案也被稱為第七套鹽業體制改革方案。

　　第七次改革是徹底融化“堅冰”，還是出現一絲裂紋之后重新又彌合如初？無論是業內還是業外怕是再也經不起折騰與期待。

　　2001年到2011年間，國家有關部門曾六度提出對食鹽專營制度進行改革，但是最終都沒有成行。最早一次的鹽改方案，是國家經貿委鹽業管理辦公室2001年提出的，主張廢除和修改過時的《鹽業管理條例》和《食鹽專營辦法》；試行鹽業管理和經營的政企分開，管理職能從鹽業公司中分離出。為了渡過難關，中國鹽業總公司還在2001年8月24日的《人民日報》刊登了《食鹽專營健康防線福澤萬代》的文章。最后，因國家經貿被撤銷，鹽改擱淺。

　　此后的兩次鹽改方案再2003年、2004年提出，皆未公布出來。2005年是國務院確定的改革攻堅年，中國鹽業體制改革這一“被改革遺忘的角落”正式進入公眾的視野。這也是第四次鹽改。4月4日，國務院出臺《關于2005年深化經濟體制改革的意見》，提出了2005年十項重點工作，其中第二項要求“深化國有企業和國有資產管理體制改革”，在“深化壟斷行業和公用事業改革”中提出“研究制定鹽業體制改革方案”。這是國務院首次明確提出研究制定鹽業體制改革方案。

　　然而，由于2008年3月國務院大部制改革后，國家發改委的工業管理職能劃歸工信部，鹽業體制改革工作遭遇第四次擱淺。

　　2009年的我五次鹽改時，中鹽協會理事長董志華曾公開表示，中鹽協會做了大量的工作，使得2009年鹽業體制改革小組提出的方案暫時停下來，給鹽業爭取了寶貴的時間——如果立即廢除食鹽專營會造成大批職工失業，而8年后有編制的老職工基本到了退休年齡，鹽改可以實現平穩過渡。

　　第六次提出鹽改是在2011年4月，當時國家發改委經濟體制與管理研究所鹽改課題組提出，食鹽專營體制改革是我國鹽業體制改革的中心環節。課題組認為，食鹽加碘不等于食鹽專營。專營這種高度壟斷的管理體制，導致經營效率較低、壟斷滋生腐敗、產銷矛盾突出等問題，食鹽專營代價高昂。打算采取“三步走”戰略進行改革。但最終第六次鹽改方案也未出臺。

　　最近這次的鹽改方案被業內成為第七套鹽改方案，方案內容包括六部分，核心是取消食鹽專營制度。

　　有著“中國鹽業反壟斷第一律師”稱謂的上海律師鄒佳萊認為，歷次改革的阻力來自于中國鹽業總公司。

　　食鹽暴利與安全爭論不息

　　自2009年以來，關于食鹽“暴利”的爭論始終沒有平息，食鹽管理體制的改革推進也極其艱難，而背后的中國鹽業總公司更是經常成為輿論所指責的對象：攫取暴利和阻撓食鹽管理體制改革。

　　一直以來，對于中鹽以及各鹽業公司“暴利”的指責始終存在。據媒體報道，目前，市場上食用鹽的零售價普遍在2600元/噸，批發價為2200元/噸，大型食品廠可以從省鹽業公司以每噸為600至700元的價格批發到食用鹽，而小型食品廠則必須在當地鹽業公司拿貨，拿貨價近1000元/噸。通過專營的食鹽，從車間到市場終端，價格提高了近十倍。相比而言，在已經放開專營、市場化的兩堿工業鹽市場，每噸為500至600元。

　　來自中國鹽業總公司官方網站的信息顯示，中國鹽業總公司創立于1950年，纖維國務院國資委監管的國有大型企業。截止2011年年底，中國鹽業總公司的總資產規模發展到436億元，鹽的產量1462萬噸，世界第二，食鹽供應和配送覆蓋國土面積37.85%。擁有全資、控股子公司47家，職工5.5萬余人。

　　早在2009年，國務院國資委企業監事會監事陳國衛就公開指責中鹽公司。他說，中國鹽業專營制度改革應該加速推進，要破解國企壟斷經營，但是中國鹽業總公司阻撓這場改革。陳國衛曾任國家經貿委運行局副局長，分管鹽業。

　　2014年4月，中國鹽業總公司副總經理、新聞發言人黃偉接受新華網專訪，對公眾的“暴利”質疑作出回應。

　　不同于工業用鹽，食鹽作為一種國家性戰略物資，自上世紀九十年代起，實行國家專營制度。據最新統計數據顯示，目前，全國每年銷售930萬噸食鹽，其中公眾直接購買使用的小袋食鹽500萬噸。中國鹽業總公司下屬16家企業的食鹽批發量為158萬噸，約占全國食鹽計劃總量的17.7%。

　　對此，黃偉介紹說：“中國鹽業總公司只是承擔包括北京、上海、黑龍江省、甘肅省等全國十省市的食鹽批發業務，而非覆蓋全國的食鹽批發商。”針對有媒體報道稱中鹽壟斷性經營的報道，他說：“我們歡迎公眾的監督，但如果說作為央企的中鹽是中國食鹽業的壟斷企業，那是缺乏根據的，我們的運營早就政企分開了。”

　　早在2007年，國家審計署對全國食鹽行業進行了8個月的全過程審計，結論是：“食鹽并不存在暴利。”據統計，目前公眾每年人均消費食鹽13元，每月1元多，不及一瓶礦泉水的價錢；以此類推，一家三口全年吃鹽費用約40元。“古有斗米斤鹽的說法，糧食體制改革前，鹽價還高于糧價，可現在人們可以感受到的是，食鹽是超市里最便宜的食品。”黃偉說。

　　國外媒體報道稱，中國是世界上最大的食鹽消費國。迄今為止，食鹽還沒有同中國眾多食品安全丑聞扯上關系。但是現在，中國網民擔心，這種情況即將改變。

　　中國網民盡管對壟斷行業深惡痛絕，但是，也有人擔心如果急于求利的騙子為了迅速致富而進入新開發的食鹽市場會發生什么情況。

　　微博上一條收到追捧的評論說，很快就會頻繁出現將便宜的工業鹽摻入食鹽的案例。另一個微博用戶寫道：“很快媒體上將刊登題為《如何分辨工業鹽和餐桌鹽》的文章。”這個話題似乎產生了很多反響。“取消鹽業壟斷”已經成為微博上最熱門的話題之一。中央電視臺官方微博上的一個相關帖子很快得到了1300多條評論。一名用戶尖刻的評論說：“我已經吃過各種造假產品，現在我將有機會吃假鹽。”

　　地方鹽業法規與上位法沖突屢見不鮮

　　鹽，是人們生存的必要物質。它包括食用所需及生存所需的鹽。為確保人民的身體健康及生存經營所需，國務院先后于1990年3月2日發布了《鹽業管理條例》，于1994年8月23日發布了《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理條例》，于1996年5月27日發布了《食鹽專營辦法》等三部行政法規。這還是在計劃經濟比較濃重的背景下產生的。

　　鄒佳萊拿工業鹽為例說明立法上的沖突。因部門利益關系，國家計委和化工部對工業用鹽提出了不同意見。一種意見是：“工業用鹽繼續依照《鹽業管理條例》實行計劃管理。”另一種意見為：“除實驗外的工業用鹽，應實行市場經濟。”

　　1995年，國家經貿委根據工業用鹽的企業反映，向國務院作了請示，時任國務院副總理的朱镕基以及吳邦國均作了批示，從而有了工業鹽運銷體制的重大改革，取消了準運證和準運章。

　　然而，鹽業公司是垂直關系。工業用鹽不再下達計劃。中鹽稱中鹽總公司，地方稱中鹽某某鹽業公司，例如中鹽上海市鹽業公司。地方立法隨之而來。而且地方立法幾乎千篇一律“工業鹽統一經營”“工業鹽準運制”“工業鹽按計劃經營”。

　　隨著市場經濟對計劃經濟的逐步取代，2002年中鹽總公司首先進行政企分家。中鹽總公司完全為企業編制，鹽業管理職能隨著中國輕工總會撤銷而并入經貿委，由國家經貿委經濟運行司管理。與此同時，中鹽總公司總經理董志華在第八屆世界鹽業大會上宣布，在中國食鹽實行專賣，工業鹽實行市場經濟。

　　但是，各地又在加緊立法及修訂鹽業法規與規章。趨勢是更進一步用法的形式加強對工業鹽的壟斷。因此，一噸鹽從產地出來的價在170元至190元之間，而從各鹽業公司售出的工業鹽每噸在800元左右。食鹽更可高達每噸兩千元。這都源于地方立法對上位法的違背。

　　眾所周知，地方規章除了要求有上位法為依據，還要求與上位法保持一致。

例如，《鹽業管理條例》共三十三條，沒有一條對工業鹽的運銷作出過許可或者變相許可的規定。但《江蘇省<鹽業管理條例>實施辦法》及《上海市鹽業管理若干規定》均對工業鹽的運銷作了許可或變相許可的規定。

　　如江蘇省<鹽業管理條例>實施辦法》第二十四條規定：“鹽的運銷站、批發運鹽產品采用統一專用發票，實行準運證制度。”

　　再如，《上海市鹽業管理若干規定》第十四條第二款規定：“根據方便供應的原則，市鹽業公司可以委托取得食鹽批發許可證的企業銷售食鹽和純堿、燒堿工業用鹽意外的其他用鹽；未受委托的任何單位和個人不得擅自銷售。”很明顯是一種變相的許可。該若干規定第一條就稱是：“根據《鹽業管理條例》《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理條例》《食鹽專營辦法》的規定，制定本規定。”但該三部行政法規中找不到此變相許可的內容。