日前，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃2014-2020年》(下稱《規(guī)劃》)的發(fā)布給城鎮(zhèn)化發(fā)展道路指明了大方向。而《規(guī)劃》的亮點(diǎn)在于強(qiáng)化城市群建設(shè)，增強(qiáng)中心城市的輻射帶動作用和推動區(qū)域一體化建設(shè)。

　　這份綱領(lǐng)性的權(quán)威文件提出了“優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群，培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群，促進(jìn)各類城市協(xié)調(diào)發(fā)展”，那么這將給我國城市發(fā)展帶來哪些機(jī)遇?

　　東部城市群以建設(shè)世界級城市群為目標(biāo)

　　《規(guī)劃》中指出，根據(jù)土地、水資源、大氣環(huán)流特征和生態(tài)環(huán)境承載能力，優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局和城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)，在《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》確定的城鎮(zhèn)化地區(qū)，按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、分工協(xié)作、以大帶小的原則，發(fā)展集聚效率高、輻射作用大、城鎮(zhèn)體系優(yōu)、功能互補(bǔ)強(qiáng)的城市群，使之成為支撐全國經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、參與國際競爭合作的重要平臺。構(gòu)建以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以軸線上城市群和節(jié)點(diǎn)城市為依托，其他城鎮(zhèn)化地區(qū)為重要組成部分，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局。

　　《規(guī)劃》把京津冀、長江三角洲和珠江三角洲城市群看成我國經(jīng)濟(jì)最具活力、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強(qiáng)、吸納外來人口最多的地區(qū)。提出要以建設(shè)世界級城市群為目標(biāo)，繼續(xù)在制度創(chuàng)新、科技進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)升級、綠色發(fā)展等方面走在全國前列，加快形成國際競爭新優(yōu)勢，在更高層次參與國際合作和競爭，發(fā)揮其對全國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要支撐和引領(lǐng)作用�？茖W(xué)定位各城市功能，增強(qiáng)城市群內(nèi)中小城市和小城鎮(zhèn)的人口經(jīng)濟(jì)集聚能力，引導(dǎo)人口和產(chǎn)業(yè)由特大城市主城區(qū)向周邊和其他城鎮(zhèn)疏散轉(zhuǎn)移。依托河流、湖泊、山巒等自然地理格局建設(shè)區(qū)域生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。

　　國家發(fā)改委副主任徐憲平在《規(guī)劃》新聞發(fā)布會上表示，強(qiáng)調(diào)優(yōu)化布局，就是要以城市群為主體形態(tài)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。我國東部地區(qū)京津冀、長三角、珠三角三大城市群以2.8%的國土面積集聚了18%的人口，創(chuàng)造了36%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，但現(xiàn)在面臨的生態(tài)環(huán)境壓力和國際競爭壓力在加大，需要調(diào)整優(yōu)化轉(zhuǎn)型升級。

　　他表示，這三大城市群面臨水土資源和生態(tài)環(huán)境壓力加大、要素成本快速上升、國際市場競爭加劇等制約，必須加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、資源永續(xù)利用和環(huán)境質(zhì)量提升。東部地區(qū)其他城市群，要根據(jù)區(qū)域主體功能定位，在優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效益、降低消耗、保護(hù)環(huán)境的基礎(chǔ)上，壯大先進(jìn)裝備制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，推進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展;充分發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，全面提高開放水平，集聚創(chuàng)新要素，增強(qiáng)創(chuàng)新能力，提升國際競爭力;統(tǒng)籌區(qū)域、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)和信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，深化城市間分工協(xié)作和功能互補(bǔ)，加快一體化發(fā)展。

　　經(jīng)濟(jì)學(xué)家張平也指出，根據(jù)《規(guī)劃》，目前東部地區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到62.2%，而中部、西部地區(qū)分別只有48.5%、44.8%。張平表示，根據(jù)國外的經(jīng)驗，城鎮(zhèn)化率一般在30%-50%，是經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展期;50%-70%為平穩(wěn)發(fā)展期。我國東部城鎮(zhèn)化率已超過60%，而中西部仍處在30%-50%的區(qū)間，表明東部已經(jīng)是平穩(wěn)發(fā)展期，中西部地區(qū)仍處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展期。

　　中西部城市群承接沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移

　　雖然對中西部大部分地區(qū)而言，今后相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，城鎮(zhèn)化仍將是其經(jīng)濟(jì)增長的一個重要推動力，不過相對于東部城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展，中西部城鎮(zhèn)化則遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后。東部以長三角和珠三角為代表已經(jīng)形成中心城市向周圍輻射的城市圈，中西部部分城市雛形才剛剛形成。

　　對此，《規(guī)劃》指出中西部城鎮(zhèn)體系比較健全、城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、中心城市輻射帶動作用明顯的重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，要在嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)有市場、有效益的勞動密集型產(chǎn)業(yè)優(yōu)先向中西部轉(zhuǎn)移，吸納東部返鄉(xiāng)和就近轉(zhuǎn)移的農(nóng)民工，加快產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展和人口集聚，培育發(fā)展若干新的城市群，在優(yōu)化全國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局中發(fā)揮更加重要作用。加快培育成渝、中原、長江中游、哈長等城市群，使之成為推動國土空間均衡開發(fā)、引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長極。加大對內(nèi)對外開放力度，有序承接國際及沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，依托優(yōu)勢資源發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，加快新型工業(yè)化進(jìn)程，壯大現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，完善基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，健全功能完備、布局合理的城鎮(zhèn)體系，強(qiáng)化城市分工合作，提升中心城市輻射帶動能力，形成經(jīng)濟(jì)充滿活力、生活品質(zhì)優(yōu)良、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的新型城市群。依托陸橋通道上的城市群和節(jié)點(diǎn)城市，構(gòu)建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶，推動形成與中亞乃至整個歐亞大陸的區(qū)域大合作。

　　張平表示，中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)可以通過人口聚集、生產(chǎn)要素聚集等來提高勞動生產(chǎn)率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。要考慮自身的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和工業(yè)基礎(chǔ)，清楚地認(rèn)識到在現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上能夠嫁接沿海城市的哪些產(chǎn)業(yè)。現(xiàn)階段中西部落后地區(qū)以投資為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式具有一定的合理性，以城市群帶動城鎮(zhèn)化發(fā)展，有利于促使區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間更為協(xié)調(diào)一體，通過適度聚集，推進(jìn)區(qū)域城市群內(nèi)城市之間的內(nèi)在聯(lián)系與分工協(xié)作，以便更好地帶動產(chǎn)業(yè)有機(jī)融合、區(qū)域經(jīng)濟(jì)更加有序地協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　《規(guī)劃》也指出，中部地區(qū)是我國重要的糧食主產(chǎn)區(qū)，西部地區(qū)是我國水源保護(hù)區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)。培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群，必須嚴(yán)格保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田，嚴(yán)格保護(hù)水資源，嚴(yán)格控制城市邊界無序擴(kuò)張，嚴(yán)格控制污染物排放，切實加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理，徹底改變粗放低效的發(fā)展模式，確保流域生態(tài)安全和糧食生產(chǎn)安全。

　　據(jù)了解，2014年各省份的政府工作報告，均把城鎮(zhèn)化作為重要的章節(jié)來論述，尤其是中西部省份，大多提出了具有地域特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。比如，山西支持太原率先發(fā)展，以形成太原城市群;內(nèi)蒙古推進(jìn)呼包鄂城市群建設(shè)，實現(xiàn)并聯(lián)式、組團(tuán)式發(fā)展。有的省份強(qiáng)調(diào)發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)。比如，云南計劃重點(diǎn)支持一批縣城做大做強(qiáng)，抓好210個特色小鎮(zhèn)建設(shè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)深度融合;貴州重視在縣城和小城鎮(zhèn)通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展集聚人口，為返鄉(xiāng)農(nóng)民工就近就業(yè)、就地創(chuàng)業(yè)、安居樂業(yè)創(chuàng)造條件;陜西計劃建好43個重點(diǎn)縣城、35個省級重點(diǎn)示范鎮(zhèn)和31個文化旅游名鎮(zhèn)，吸引農(nóng)村居民就地城鎮(zhèn)化。

　　人口、資源東密西疏“城市病”問題待解

　　國家在大力發(fā)展城鎮(zhèn)化的同時，也不能忽視目前存在的問題。從城市結(jié)構(gòu)和規(guī)模來說，北、上、廣、深四個一線城市和部分二線核心城市的人口規(guī)模已經(jīng)相當(dāng)龐大，城市開發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)趨于飽和，“城市病”問題日益凸顯。

　　張平指出，現(xiàn)在有的大城市無序發(fā)展，小城市和中心城鎮(zhèn)擴(kuò)張但留不住人，有城無市;大城市人滿為患，壓得人喘不過氣來，而小城市、郊區(qū)及周邊農(nóng)村由于缺乏優(yōu)質(zhì)的公共資源，無法分解大城市的人口壓力。地域上，呈現(xiàn)明顯的東密西疏階梯狀分布，大中城市主要集中在東部沿海省份，中西部地區(qū)城市相對稀少。

　　張平解釋說，由于大城市集聚了政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化等方面的資源，是社會化大生產(chǎn)的高密度載體，產(chǎn)業(yè)規(guī)模大，現(xiàn)代化程度高，吸納就業(yè)人口量大，人的價值相對容易實現(xiàn)，所以吸引著各地各方面的人才和勞動力資源蜂擁而來。加之一些城市布局結(jié)構(gòu)不合理，相鄰城市之間發(fā)展不夠協(xié)調(diào)，不利于形成分工明確、布局科學(xué)的城鎮(zhèn)體系和空間格局。還有一些城市片面追求經(jīng)濟(jì)增長和擴(kuò)大城市規(guī)模，不考慮當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境承載條件，提出超越發(fā)展階段的人口、經(jīng)濟(jì)、城區(qū)面積等指標(biāo)，存在一定的盲目性和無序發(fā)展趨勢。

　　在張平看來，部分大城市特別是特大城市功能過度集中于中心區(qū)，釀成不同程度地人口膨脹、水資源短缺、交通擁擠和環(huán)境惡化等“城市病”。然而在小城市和中心鎮(zhèn)的發(fā)展上則呈現(xiàn)出另外一種狀態(tài)，由于多數(shù)小城市和中心鎮(zhèn)缺乏規(guī)模較大的支柱產(chǎn)業(yè)，基礎(chǔ)設(shè)施落后，公共服務(wù)缺乏，人們就業(yè)難，生活不便，文化精神生活難以滿足需要，人的價值很難得以實現(xiàn)，所以這些地方?jīng)]有多大的吸引力，也就留不住人才。近年來，雖然不少地方政府花了很大力氣，征用農(nóng)民土地，拉大了城鎮(zhèn)框架，建了不少樓房，但因缺少產(chǎn)業(yè)支撐，人氣不足，出現(xiàn)了有城無市，城鎮(zhèn)人口增加速度大大滯后于城鎮(zhèn)面積增加速度的現(xiàn)象。

　　對此，清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明認(rèn)為，此前政府工作報告中指出要引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化，是出于當(dāng)前西部人口向東部大城市轉(zhuǎn)移，東部大城市人口密度過大導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡等原因，實現(xiàn)起來也很有挑戰(zhàn)性。要防止出現(xiàn)政府千方百計讓人口向西轉(zhuǎn)移，可人口還按照市場規(guī)律選擇向大城市集中的問題出現(xiàn)。

　　他表示，要解決1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化不能單純依靠基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)聚集建設(shè)，還要有配套生活公共服務(wù)等才能吸引年輕農(nóng)民工。年輕農(nóng)民工進(jìn)城不僅僅是為了打工，而是為了生活。因此，在推進(jìn)西部城鎮(zhèn)化的過程中，不能夠只解決基礎(chǔ)設(shè)施的問題，還必須要有相關(guān)文化、生活配套。

　　東部拓展大都市區(qū)輻射范圍西部形成均衡城市化

　　那么怎樣才能解決大城市無序發(fā)展，小城市和中心鎮(zhèn)無人氣發(fā)展等問題，使大中小城市和中心鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，合理布局，順利實現(xiàn)我國城市化目標(biāo)呢?

　　徐憲平表示，一些特大城市人口規(guī)模與綜合承載能力的矛盾在加劇，需要進(jìn)行有效調(diào)控。《規(guī)劃》提出，要通過加強(qiáng)綜合交通網(wǎng)絡(luò)和信息網(wǎng)絡(luò)的連接，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)和公共資源布局的引導(dǎo)，適當(dāng)疏散轉(zhuǎn)移特大城市的經(jīng)濟(jì)功能和其他功能，增強(qiáng)城市群內(nèi)中小城市和小城鎮(zhèn)集聚經(jīng)濟(jì)、人口的能力。在發(fā)揮中心城市輻射帶動作用的同時，要加快中小城市的發(fā)展，有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)。

　　張平則指出，東部沿海城市要在戰(zhàn)略上構(gòu)建大都市區(qū)規(guī)劃，由此在城市更新、連接和拓展期間形成巨大的投資需求。打造世界級的大都市，需要在交通、住房等基礎(chǔ)設(shè)施上進(jìn)行城市更新、改造和完善，在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)上提供保障。同時，需要拓展大都市區(qū)的輻射范圍，加快布局與周邊中小城鎮(zhèn)之間的蛛網(wǎng)式連接，形成“東部沿海大都市連綿帶”。東部沿海城市的基建投資仍有想象的空間。

　　在張平看來，中西部地區(qū)則要在繼續(xù)推進(jìn)工業(yè)化的同時，形成均衡城市化。“2000年以后，中西部城市化、工業(yè)化開始高速發(fā)展。一方面，人為造城，使得人口集聚低，空城、鬼城頻頻出現(xiàn)。另一方面，新建大量的工業(yè)園區(qū)有名無實、產(chǎn)業(yè)空洞。基于此，中西部要在綜合考慮自然環(huán)境、資源稟賦、工業(yè)基礎(chǔ)、人口條件等因素的優(yōu)劣勢后，對未來城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)行定位。”他說。

　　張平指出，內(nèi)需將拉動中西部地區(qū)工業(yè)化，形成多中心的產(chǎn)業(yè)城市圈。外需疲弱和物流高成本都會造成中西部地區(qū)無法復(fù)制沿海地區(qū)以世界市場為背景的經(jīng)濟(jì)增長模式，內(nèi)需成為中西部地區(qū)工業(yè)化的動力所在。“比如，成都、重慶可以承接轉(zhuǎn)移東部沿海部分產(chǎn)業(yè)，山西湖南可以以能源、礦產(chǎn)為導(dǎo)向形成產(chǎn)業(yè)集聚等等。”他說。