近日，《煙草行業(yè)全面預算管理辦法》( 以下簡稱《辦法》)由國家煙草專賣局、中國煙草總公司下發(fā)。

　　《辦法》遵循“四個結(jié)合”原則

　　統(tǒng)一領(lǐng)導和分級管理相結(jié)合的原則。統(tǒng)一領(lǐng)導是指行業(yè)所有企業(yè)(單位)都要在國家局(總公司)的統(tǒng)一領(lǐng)導下，圍繞行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略開展預算管理工作。分級管理是要進一步明確總公司、直屬公司和基層單位的預算管理職責。

　　提高效率和講求效益相結(jié)合的原則。這就要求各單位通過加強預算管理，不斷降低行業(yè)所屬企事業(yè)單位的成本費用，不斷提高行業(yè)管理的效率和效益，體現(xiàn)了科學發(fā)展觀的基本要求和“嚴格規(guī)范、富有效率、充滿活力”的總體工作要求。

　　量力而行和突出重點相結(jié)合的原則。量力而行是指各單位編制預算時要量入為出，特別是資本性支出預算的編制要充分考慮本單位的承受能力。突出重點是指工業(yè)企業(yè)要重點加強成本費用管理，商業(yè)企業(yè)要重點加強費用控制，同時都要對資本性支出和對外捐贈等事項進行重點管理。

　　全員參與和全程控制相結(jié)合的原則。全員參與是指各單位的全體員工都要直接或間接地參與預算管理過程，最大限度地降低各單位管理層與員工之間由于信息不對稱可能帶來的負面影響，從而有利于做出改善管理的決策。全程控制是指預算管理不能僅僅停留在預算指標的下達、預算的編制和匯總上，更重要的是要通過預算的執(zhí)行和監(jiān)控、預算的分析和調(diào)整、預算的評價與考核，真正發(fā)揮預算管理的權(quán)威性和對生產(chǎn)經(jīng)營活動的指導作用。即事前、事中、事后的全過程控制。

　　預算編制的內(nèi)容與依據(jù)

　　《辦法》第三章明確了全面預算管理的“三全”原則，要按照會計核算科目確定預算編制的內(nèi)容。生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)要按照全面覆蓋、全過程的要求，全面編制企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務預算;無生產(chǎn)經(jīng)營職能的單位要按照有關(guān)要求編制預算。要科學制定預算編制的依據(jù)，既要尊重歷史，又要提高水平。

　　預算編制內(nèi)容包括業(yè)務預算、資本預算、財務預算。在此基礎(chǔ)上，對重要項目還要編制專項預算。

　　預算單位應當主要以業(yè)務循環(huán)為基礎(chǔ)分解確定預算項目，可在各業(yè)務循環(huán)下再劃分二級作業(yè)或者三級作業(yè)以確定預算項目。作業(yè)劃分的粗細程度以滿足全面預算管理需求為標準。工業(yè)企業(yè)的重點是“四大中心”(市場營銷中心、技術(shù)研發(fā)中心、物資采購中心、生產(chǎn)制造中心)的業(yè)務預算編制;商業(yè)企業(yè)的重點是兩煙預算(煙葉、卷煙)、專賣管理預算的編制;未承擔經(jīng)營職能的直屬公司，其預算編制內(nèi)容側(cè)重本級管理費用、資本性支出、捐贈預算等。

　　資本預算重點是資本性支出預算，主要包括：固定資產(chǎn)投資項目預算、信息化投資項目預算、多元化投資項目預算、境外投資項目預算、利用外資項目、其他投資項目預算等。

　　財務預算中，現(xiàn)金預算主要包括因經(jīng)營活動、籌資活動和投資活動而預計發(fā)生的現(xiàn)金流量及存量變動預算。損益及利潤分配預算，損益預算主要包括預計收入、成本、費用及經(jīng)營成果預算;利潤分配預算主要包括對所有者(或股東)的分配預算。資產(chǎn)負債預算主要包括預計資產(chǎn)、負債及所有者權(quán)益預算。

　　根據(jù)管理需要，各預算單位還要編制專項預算。主要包括：人力成本預算、企業(yè)宣傳及促銷費用預算、研發(fā)費用預算、信息系統(tǒng)運行維護費用預算、打假經(jīng)費預算、煙葉生產(chǎn)投入預算、安全環(huán)保預算和捐贈預算等。

　　預算編制的關(guān)鍵是編制依據(jù)是否充分、合理。在第三章中，對編制依據(jù)，明確為以下五類但不限于這五類依據(jù)：

　　國家政策、行業(yè)規(guī)定。凡涉及行業(yè)、企業(yè)要繳納的國有資本收益和投資收益預算，企事業(yè)單位要繳納的各種稅費預算，要嚴格按照國家有關(guān)政策和行業(yè)規(guī)定進行編制。

　　會計決算、會計核算的信息。各單位在編制預算時，應當參考會計決算的相關(guān)信息，并與當期會計核算體系做好銜接，使預算、核算、決算能夠在一定的層次上相互驗證。

　　定額與標準。要求各預算單位在尊重歷史、結(jié)合實際方面，建立健全定額標準體系，使預算編制依據(jù)充分、合理，能夠促進企業(yè)管理上水平。

　　計劃管理要求。針對煙草行業(yè)的管理實際和行業(yè)特點，對凡涉及計劃管理的預算項目，要求在預算年度計劃下達前編制預算的，可依據(jù)上年計劃進行編制，待預算調(diào)整時再進行調(diào)整。

　　資金需求。對資本性支出預算的編制，特別提出要按照年度資金需求進行編制，其資金需求是經(jīng)投資委員會批準投資項目的年度資金需求，而不是項目的全部投資。

　　對于預算上報內(nèi)容和要求，工作重點不同，年度之間上報的內(nèi)容可能會不同。國家局(總公司)根據(jù)行業(yè)管理需要，確定直屬公司年度預算上報的具體內(nèi)容和要求;直屬公司之間，因工作性質(zhì)、管理職責的不同，其上報的內(nèi)容也會產(chǎn)生差異;直屬公司根據(jù)管理需要，全權(quán)決定基層單位的上報內(nèi)容。

　　預算編制方法

　　《辦法》明確行業(yè)預算要按照“自下而上”的方法進行編制，但是必須根據(jù)總公司確定的年度預算編制指導意見進行;明確行業(yè)預算“兩上三下”的管理程序。

　　確定“自下而上、分級編制、逐級匯總”的基本方式，主要是為了提高各直屬公司、基層單位的主動性，體現(xiàn)出授權(quán)管理、人本管理的理念，可以大大提升全員參與預算管理的積極性。

　　基本方式確定后，各預算單位編制預算時必須根據(jù)總公司確定的年度預算編制指導意見進行，將總公司的預算目標“自上而下”下達，以充分發(fā)揮全員參與預算的主觀能動性，盡可能提高預算編制效率。各預算單位作為預算編制的具體行為者應“自下而上”落實指導意見。總公司還可以根據(jù)各直屬公司編制的預算進行平衡、審核。這樣能夠有效保證行業(yè)戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。按照統(tǒng)一、明確的“游戲規(guī)則”分解目標，體現(xiàn)了公平、公正的原則，可以有效避免挫傷“先進”、保護“后進”，可以大幅度提升全員參與的積極性，既充分考慮各直屬公司、基層單位的實際情況，又兼顧了全局利益，可以避免在預算編制過程中的討價還價，寬打窄用，提高預算編制的效率。

　　全面預算管理強調(diào)“全面、全員、全過程” 本刊資料

　　“兩上三下”的管理程序是指總公司下達年度預算編制指導意見、直屬公司上報年度預算草案、總公司反饋初審意見、直屬公司上報年度預算方案、總公司正式批復，這一系列的管理活動至少要經(jīng)過編報流程“兩上三下”的管理程序。具體為：

　　一下：總公司下達年度預算編制指導意見;

　　一上：直屬公司上報年度預算草案;

　　二下：總公司反饋初審意見;

　　二上：直屬公司上報年度預算方案;

　　三下：總公司正式批復。

　　《辦法》中羅列了五種預算編制方法供選擇，即固定預算、彈性預算、滾動預算、零基預算、概率預算，在《辦法》的附件1中，分別對這五種方法進行了闡釋。各預算單位應該在認真分析預算項目的特點的基礎(chǔ)上，慎重選擇預算編制方法。需要注意的是預算年度期間須與會計年度期間保持一致。

　　預算執(zhí)行與控制

　　《辦法》明確要求各預算單位要嚴格執(zhí)行預算，嚴禁無預算、超預算開支，體現(xiàn)了預算的硬約束機制和剛性要求。明確提出要建立預算分析制度，推行標準成本、目標成本、責任成本等先進的管理方法，不斷加強自我控制;突出厲行節(jié)約的控制重點。

　　《辦法》的第六章二十八條明確要求總公司、直屬公司、基層單位應當將批準后的預算逐級分解，層層落實，歸口管理，嚴格執(zhí)行。

　　這里所說的“歸口管理”，實際上就是明確管理邊界的問題，即按有權(quán)機構(gòu)賦予的權(quán)利和應承擔的責任、各司其職，按特定的管理渠道實施管理。該管的一定要按責任劃分管好，不要缺位;不該管的不要亂插手、亂干預，不要錯位;超出責任權(quán)限范圍的，不能亂審批，不要越位。

　　《辦法》明確提出煙草行業(yè)各級預算單位要建立健全預算分析制度，通過預算分析會的形式進行信息交流和信息公開。預算分析的目的在于分析預算執(zhí)行偏離預算的真正原因，評估預算執(zhí)行的效率和效果，為未來執(zhí)行提供改善建議并為預算調(diào)整提供相關(guān)信息。

　　預算分析的重點是異常情況或偏差較大的項目，要重點關(guān)注企業(yè)各作業(yè)環(huán)節(jié)資源占用、資源耗用與產(chǎn)生效用的配比性，要著眼為企業(yè)提供管理信息。預算分析主體是各預算執(zhí)行單位與部門，各單位與部門負責人為本單位或部門預算分析的責任人。企業(yè)總體預算分析的執(zhí)行機構(gòu)為預算管理辦公室。預算分析可從企業(yè)層面、具體作業(yè)流程層面、預算執(zhí)行單位層面等多個層次進行。預算分析可采用的方法為比較分析、比率分析、因素分析、敏感性分析等方法，在附件1中，對這幾種方法進行了簡單解釋。預算分析周期由各預算單位根據(jù)管理需要確定，各預算單位每季度要進行一次預算分析，如有必要，也可按月進行預算分析，具體預算項目的分析周期由預算單位根據(jù)其特點和企業(yè)不同時期的工作重點確定。預算分析可以以書面報告的形式，也可以定期或不定期召開預算執(zhí)行分析會，預算執(zhí)行分析會由預算管理委員會負責組織。應當以書面形式進行年度預算分析。

　　各級預算單位要逐步推行標準成本、目標成本、責任成本等管理方法，從而建立健全預算控制制度。在《辦法》中，體現(xiàn)了預算控制實行上級控制與責任主體自我控制相結(jié)合的方式，并以自我控制為主。

　　上級控制主要通過業(yè)務審批與資金審批進行事前控制，總公司對直屬公司、基層單位預算執(zhí)行情況的控制，控制方式包括預算審核、批準、調(diào)整，以及重要事項審批等;預算單位自我控制主要通過預算執(zhí)行與預算分析進行事中與事后控制，控制方式包括作業(yè)控制、流程控制、預警控制等。預算單位對內(nèi)部各部門預算執(zhí)行情況的控制方式主要包括過程控制、實時控制、定額控制、預警控制等。

　　在預警機制方面，《辦法》中要求全面預算管理與會計核算系統(tǒng)相結(jié)合，是指當所核算的經(jīng)濟業(yè)務或事項屬非預算項目或金額超預算時發(fā)出預警信息。

　　《辦法》中要求全面預算管理與資金管理系統(tǒng)相結(jié)合，是指當資金支出不符合預算資金用途或超過預算金額時發(fā)出預警信息;當資金支出達到預算一定比例時發(fā)出預警信息，各預算單位根據(jù)管理需要選擇預警指標，合理確定預警范圍。

　　《辦法》中要求全面預算管理與招投標管理相結(jié)合，是指當所招標或擬簽訂合同的經(jīng)濟業(yè)務未納入預算范圍時發(fā)出預警。

　　預警信息應當向相關(guān)責任部門報告，相關(guān)責任部門應當做出處理。

　　在《辦法》中第六章第三十三條明確提出厲行節(jié)約的要求，即各級預算單位要重點控制宣傳及促銷費用、招待費用、出國經(jīng)費及車輛運行費用等預算。

　　預算調(diào)整

　　《辦法》明確了預算調(diào)整的內(nèi)容、原則、情形及程序等，即預算調(diào)整要嚴格履行程序，資本性支出和對外捐贈預算原則上一年調(diào)整一次，生產(chǎn)經(jīng)營預算根據(jù)生產(chǎn)銷售計劃的變動作相應調(diào)整，由于客觀因素造成預算需要調(diào)整的要嚴格履行程序。

　　《辦法》第七章第三十四條規(guī)定，預算調(diào)整包括常規(guī)預算調(diào)整和特別預算調(diào)整。常規(guī)預算調(diào)整是指在年度中期進行的調(diào)整。特別預算調(diào)整是指在預算執(zhí)行過程中，因政策、市場等經(jīng)營管理環(huán)境發(fā)生重大變化(比如國家稅收政策發(fā)生重大變化)、發(fā)生突發(fā)事件或不可抗力事件(比如戰(zhàn)爭、地震等事件)、其他因特殊情況需要調(diào)整的事項等出現(xiàn)其中一種或幾種時所進行的調(diào)整。

　　調(diào)整程序參照年度預算編制、審核、批準、下達的基本程序執(zhí)行，即“兩下三上”的程序進行。

　　在《辦法》的第七章三十七條，特別規(guī)定了涉及應急預案事項等的支出，比如涉及維穩(wěn)、安全保障等方面的緊急需要，可以先支出，但事后應及時辦理預算調(diào)整手續(xù)。

　　預算監(jiān)督

　　《辦法》明確了預算監(jiān)督的內(nèi)容，要求進一步加強審計監(jiān)督和民主監(jiān)督。預算監(jiān)督的主要內(nèi)容包括預算報告、預算評價、預算審計、民主監(jiān)督等。

　　在《辦法》的第八章第四十條，明確要求總公司、直屬公司、基層單位要編制并發(fā)布中期和年度預算執(zhí)行報告。這條要求是必須完成的一項工作。

　　《辦法》明確提出要進行預算評價，預算評價要合理使用當期會計核算的相關(guān)信息，側(cè)重考察預算執(zhí)行質(zhì)量。預算評價結(jié)果可以作為獎懲依據(jù)之一。

　　預算管理委員會或董事會等相關(guān)決策機構(gòu)應當定期組織預算審計，糾正預算執(zhí)行中存在的問題，充分發(fā)揮內(nèi)部審計的監(jiān)督作用，維護預算管理的嚴肅性。預算審計可以全面審計，或者抽樣審計。在特殊情況下，企業(yè)也可組織不定期的專項審計。審計工作結(jié)束后，企業(yè)內(nèi)部審計機構(gòu)應當形成審計報告，直接提交預算委員會、董事會或者經(jīng)理辦公會，作為預算調(diào)整、改進內(nèi)部經(jīng)營管理和財務考核的一項重要參考。

　　在《辦法》的第四十二條明確提出預算執(zhí)行情況要定期向職代會報告，接受群眾監(jiān)督。定期的概念可以是年度，也可以是半年或季度，企業(yè)可以根據(jù)管理需要確定，但至少年度預算執(zhí)行情況要向職代會報告。